周雪光:从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度

选择字号:   本文共阅读 1876 次 更新时间:2018-06-05 19:41:03

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周雪光 (进入专栏)  
这为我们观察行政区域边界与官员流动模式提供了一个极好的自然试验。本文将扬州、泰州的各自行政区域划分为县级(包括县级市)和地级市来观察官员的流动。在地级市与其下属市县间的调动属于行政区域内部流动。图4的实线表示“行政区域内部”流动,虚线表示“行政区域之间”流动。图4显示出以下几个特点:(1)整体上来看,不同行政区域内部或之间的流动率都很低,不足3%;(2)行政区域内部的流动率(即扬州市与其所属市县间,泰州市与其所属市县间)明显高于跨行政区域流动率(即扬州市与泰州市所属市县间、泰州市与扬州市所属市县间),差异通常在数倍以上;(3)扬州市与泰州市之间也有着较高的流动率。这两个地级市属于同一行政级别,其间的官员流动由省级部门决定。在这个意义上,这两个地级市间的流动也属于“同一行政区域”即省内的流动。简言之,这两个城市间的流动状况与上面讨论的趋势是吻合的。这些趋势清楚地表明,行政区域(而不是物理空间距离)是制约官员空间流动的基本机制。

   第三,如果说只有极少数官员有跨地区流动的可能性,而且这一空间流动通常意味着职务或地位的提升,那么哪些部门或职位有着跨地域流动的优势呢?图5和图6分别呈现了跨区域流动率最高的15个政府部门和职位。通过图5、图6不难看出以下特点:(1)官员的空间流动通常发生在该行政区域中官僚体制内居最高位置的部门(如县委、县政府、组织部等),特别是这些部门最高职位上的官员(如县领导、市领导);(2)那些隶属强势“条”上的部门(例如税务部门、纪检部门、银行)官员跨行政区域流动的概率较高;(3)特定的政策使得一些特殊部门(如共青团)的官员在空间流动上尤为获益。在这个意义上,跨行政区域流动率高的部门和职位成为训练、储备“流动的官”的组织基地。通过这些自上而下的调遣流动,流动的官员和他们的职业轨迹将不同的行政区域连接在一起,延续和强化了这些区域对自上而下的权威的向心力。

   (二)讨论:层级分流模式与官吏相对谱系

   本文将上述政府官员空间流动的趋势称为地域基础上的“层级分流”模式,即每一行政层级上的大部分官员通常在该行政区域内部固守或流动,只有处于这一层次最高位置的极少数官员有机会向外地或上一层级流动,而且在官僚体制的各个层级均呈现类似的趋势。具体说来,这一模式有以下几个特点:首先,地缘基础的凸显。在镇、县、市各层级的流动,无论是平级的调动还是向上晋升,基本上是以地缘为边界的,即大多数干部主要是在同一行政区域(地域)内流动。例如,乡镇政府的干部大多终生在该乡镇内部流动;一个县各个机构的干部大多终生在本县内部流动;同样地,市级或市属干部大多终生在本市的行政区域内流动。第二,层级间的逐层分流。某一行政区域内官僚体制最上层的主要负责人(如正副职或主要机构的负责人)有更多机会跨区域流动(例如,一县负责人调任另一县负责人)或向上一级行政区域流动(如一县负责人调任上一级市级部门任职)。换言之,在官僚体制的各个层次(市、县/区、乡镇),官员的流动空间大多局限于上一层次的行政区域,即乡镇一级主要负责人在本县内各机构流动,县级主要负责人在本市内各机构流动,市级主要负责人在本省内各机构流动,极少有跨越行政级别的空间流动(如某一县委书记调至原地级市以外地区任职)。第三,据此推断,政府各机构内部的办事人员更多地显示出“胥吏”阶层的特点。本文的资料只包括政府各机构主要官员(通常是正副职领导)的信息和流动状况,事实上,各级政府机构中还有大量的办事人员,如乡镇政府中的一般工作人员,市县政府各机构的一般公务员等。他们的结构地位与历史上的胥吏并无太大区别,即这些“胥吏”大多在同一区域层次中度过他们的职业生涯,而且长期的固守使其与当地的文化网络有着千丝万缕的联系。

   当代官僚体制的层级分流模式在相当程度上是历史上官吏分途的延续。新中国的“干部”制度将各类、各层级的官员纳入一统的等级体制,在正式制度上不再存在官吏分途的制度性隔离,但各级官员的流动存在严重的地域约束,其流动态势也表现为“吏”的特点,即各级基层官员的职业生涯局限在特定的地域空间内。就某一个层级(如镇、县、市)的官员来说,大多数人会在这一层级的行政区域中度过他/她的整个职业生涯,只有这一层级中为数不多的最高职位的官员有可能向上一层级流动,层层亦然。某一层级的官员大多久居该地域,形成了稳定的地域关系,换言之,从地域利益、地域关系网络来说,他们与古之胥吏性质相似。依此观之,当今基层政府(乡镇、街道)的干部队伍设置在很大程度上仍然体现了官吏分途的特点,官吏之间的边界仍然以各种形式(如体制内/外,正式/合同/临时)延续着。从组织结构上来说,官与吏在规章制度约束、职业生涯、报酬待遇和群体利益等诸方面仍然分属两个不同的职业群体。

   但是,与“官吏分途”的二分法相比,今天的“层级分流”模式有了重要的变异,特别是呈现了官吏相对谱系的特点,本文尝试阐释如下。历史上的官吏分途模式导致官员跨越不同行政区域,在更大的物理空间中流动,如跨郡、跨州、跨省的流动;与此对照,层级分流模式则表现出行政区域上下层级间的递增性和连续性,即部分主要官员向上一级(或下一级)行政区域流动,例如县级主要官员向市里流动或向同一市域内其他县区流动,而市级官员向县级主要领导岗位流动,从而加强了上级行政区与下属行政区之间的连续性。这一流动模式建立的网络纽带意味着,官僚层级不仅为上下级正式等级制度所联系,而且也表现出地域上的连续图谱,逐层向上扩展,类似于施坚雅(Skinner,1964)提出的等级市场结构。从官吏分途角度来看,这一流动模式意味深长:就某一特定行政层级来说,其上层的官员都是“流动的官”,即他们在更大行政区域中任职和流动;而其下层的官员都是“固守的吏”,即他们在同一区域中度过其职业生涯。换言之,如果我们着眼于官僚体制的某一层级,从下级官员的角度来看,上级领导都是“流动的官”——外来的、超越本区域的官员;而对于上级官员来说,下级官员又是“固守的吏”,即他们的职业生涯局限于所在的行政区域之内。因此,官与吏的角色随着官僚体制不同层级的变化而转化,某一层级的“官”相对于更上一层级则有着“吏”的特征属性,反之亦然。本文将这一特征称为“官吏相对谱系”。从这一角度解读,我们可以看到,当代中国官僚体制中,特别是政府机构中,干部有着“官”与“吏”的双重身份。

   这里特别需要强调的是地域基础的意义。在任何社会背景下,金字塔的官僚体制导致逐级递减的流动趋势,这一点不足为奇。但在中国社会,官僚体制中的层级分流趋势与地缘基础上的乡土中国发生了特定的交融演变过程,塑造了中国官僚体制中地缘(行政区域)基础上层级分流的突出特点。无论着眼于层级分流的历史延续性或者变异性,地域空间仍然是最为重要的维度,有着丰富的政治和社会内容。在这一点上,官吏分途与层级分流两者殊途同归。地域关系、非正式制度与地域基础上的官僚权力不可避免地结合在一起,互为强化。1949年之后,通常意义上的属地官员大多是所谓的地方性官员,他们的职业生涯在特定的区域空间内发生和展开。空间依赖性导致了坚韧的社会关系网络和利益连带,进而塑造出突出的地域性行为特征。官僚体制抵制外来权力在这里通常表现为地域空间基础上的内聚外斥取向。区域基础上的官员为行政区域的边界和内在组织动员提供了稳定的人事资源和相应的利益集团,成为地方性分权制度的重要渊源(曹正汉,2011)以及行政发包制(周黎安,2014)的制度基础。从官吏分途到层级分流的人事制度沿革以及随之而生的制度安排赋予中国官僚体制以鲜明的特点。

  

官吏分途、层级分流与帝国逻辑:理论分析

  

   在这一节,本文从历史现象转向社会科学分析,运用周雪光(2014)“帝国逻辑”的分析框架,从理论上分析解释官吏分途和层级分流的制度安排。本文的讨论是双向的,既从帝国逻辑角度来解读官吏分流制度,又从后者来认识其中所折射出的国家治理逻辑。

   (一)一个“控制权”理论视角

   一个制度安排的产生和延续有其内在机制和特定环境的约束,不同的理论思路可以帮助我们从不同角度来解读、把握制度变迁的渊源和机制。

   从组织学角度来看,“官吏分途”可以看作是官僚体制内部层级间权威关系的分配组合问题,涉及官吏之间的权威配置、吏员的正式化制度、官吏关系在不同时点上和不同条件下的转化机制等问题。在经济学不完全合约和新产权理论的基础上(Aghion and Tirole,1997;Hart,1995;Hart,et al.,1997;Tirole,1994),周雪光和练宏(2012)提出了一个控制权理论,以解释官僚体制各层级间不同维度的控制权的组合安排以及由此诱发的国家治理的不同模式。该理论的基本逻辑是这样的:在政府组织内部,正式制度规定着不同层级间的权威关系;组织中的委托—代理关系由于信息不对称、目标不一致和有限理性而无法制定或实施完全合同。因此,上下级关系中的实际控制权因任务性质、信息分布、环境不确定性和相应的交易成本而可能被分配在不同的层级上。换言之,官僚体制内不同层级间的权威分配,取决于特定场景下有关信息和激励的需要和条件。例如,在信息高度分散于基层的任务场景(如环保监管、土地确权)中,集权会导致信息收集和处理的高昂成本,上级部门不得不将执行的实际权威下放到基层机构。从这一分析视角出发,我们需要关注官僚体制的不同层级在特定任务环境中的互动以及相应的交易成本。控制权包含三个维度:决策权、检查验收权、实施与激励权。在中国官僚体制的常态中,中央政府掌握着前两种权力即目标设置权与检查验收权,而将实施与激励权下放给地方政府。这一安排也就是周黎安(2008;周黎安、王娟,2012)所提出的“行政发包制”,即中央政府将各类地方事务“发包”给地方政府,如在计生、环保等主要领域设置目标,并加以考核验收,具体实施则交予地方(周雪光、练宏,2011:7-10)。这一体制的核心是确保中央政府的一统性,与此同时,允许各地政府因地制宜,赋予其政策落实执行的灵活性。

   这一理论视角有助于我们理解官吏分途这一制度安排的意义:第一,中央(吏部)负责选拔、调配和提擢各个州县长官。因此,在人事管理和监察控制上,中央政府有着自上而下等级体制的强大动员机制。第二,各地官员异地任职和频繁流动的人事制度意味着,他们关心的主要是来自上面的指令,即在激励设置上以完成自上而下的指令为首要目标。第三,与此相对的是,胥吏游离于官僚体制之外。因此,国家的动员能力只能传递至知县一级,县衙以下的动员能力来自半游离于正式制度之外但直接受控于各地官员的胥吏群体。如此,官与吏之间的正式权威关系与“行政发包制”(周黎安,2014)中行政官员有权决定其区域内具体做法的实际控制权是一致的。

但从“控制权”理论的角度来看,这是一个不完全的发包制。第一,中央政府保留着“任意专断权”,随时可以“一插到底”。皇朝命官在全国的基层政府流动,经皇帝授权代之施政,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会》2016第1期

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