周雪光:从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度

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体现在内在构建和实施的规则和程序之上。”第三,胥吏的重要性还在于其在官僚组织运作中非正式制度的核心位置。例如在明清时期,地方乡村中上报核定数额的“在册田土”与县令衙门所实际控制的“实征田土”有着巨大差异(陈支平,1988)。而这些信息大多掌控在久居其位的胥吏手中。杜赞奇(2003:第2章、第8章)讨论晚清基层社会中文化网络权力的渊源时指出,“知县以下的各级书吏和差役”在土地丈量、清理财政、赋税摊款中扮演重要角色,在赢利型经纪和保护型经纪中都处于重要位置。这一状况在民国时期仍未有真正改观。

   再次,与发达精细的官制相比,官僚体制的正式化趋势在胥吏层次驻步不前,有关胥吏管理的制度明显缺失。如周保明(2009:3)所言,“就清代而论,有关地方吏役的制度设计是边缘中的边缘”。这一观察也适用于隋唐官吏分途确立后的历朝历代。虽然在清代胥吏的管理经历了由差役制到雇役制的理性化演变,但其录用、俸禄、职业生涯等规制多次反复,未有定制,其俸禄常常不足代耕(缪全吉,1969;周保明,2009)。在胥吏制度确立的明清时期,虽然在正式制度上中央政府对各地胥吏配置的数目、类别等有着粗略规定,但几无实施(Reed,2000)。对于胥吏的管理、奖惩、激励等更无明确规范,许多人甚至没有固定俸禄,胥吏管理的实际权力在各地府县长官手中。“吏役作为地方政府权力结构的关键环节,他们在某种程度上主导了整个地方衙门的系统运行,是具有合法身份的衙门‘公人’(有别于幕友等‘私人’群体),而另一方面,这些人又属于统治结构中的‘非官僚人群’,不受传统官僚制度诸元素的制约,充其量也就是一种‘准正式结构’”(周保明,2009:3-4)。因此,历来的官僚体制改革极少能够触及胥吏层次。杜赞奇(2003:225)谈及从晚清到民国初期的转变时写道:“用一位同时代人的话来说,尽管税收体制发生了巨大的改革,但在最下层却无实质性变化,那些税收人仍然逍遥于国家控制之外。”这一感叹在各个历史时期不断地回响着。简言之,与官僚体制中官制的不断精细化、正式化趋势不同,胥吏制度始终游离在官僚体制的边缘。

   最后,我们简要比较一下中国官僚体制中的“官吏分途”与西方(如英美)的文官制度。根据《大英百科全书》“Civil Service”条目所述,早期英国文官制度的设立受到中华帝国官僚制度的影响。从形式上来说,两者有许多类似之处:中央调遣而来的官员类似于政治任命官,而官僚机构中的胥吏稳定不变,犹如文官的职业生涯。然而,如果我们仔细考察一下两者的具体制度和实际运行过程就会发现其巨大差异:(1)在西方文官体制中,公务员有普遍适用的职业生涯、流动渠道和相应的激励机制。虽然中国官僚体制中中央各部的文书胥吏有相应的晋升通道和职业生涯,但就下层胥吏来说,类似的正式制度踪迹难寻。(2)西方的文官身处官僚组织正式制度之中,其行为活动受到规章制度和权限范围的明确限制,而中国官衙中的胥吏更多地为当地长官所左右。(3)西方文官制度以及在其中活动的文官与所在地并没有实质性联系,而中国官僚体制中的胥吏深深植根于地方性土壤之中。因此,中华帝国的官僚体制与韦伯式官僚组织的种种特征相去甚远。

   历史上的官员、幕僚、文人都注意到胥吏在国家治理中的重要性,并留下了大量抨击性评论。从南宋的叶适到明清之交的黄宗羲、顾炎武以及清代流行的各类“经世文编”等著作中,均辟专门章节讨论胥吏之弊端。缪全吉(1969:1)引清代官员梁章钜之言:“胥吏者,官民交接之枢纽。”清代韩振(1825:卷二十五吏政十一)言:“自天子至庶人,未有不求助于人者也。上者辅德,次辅事。天下之事,谁为政?曰:二显;二隐。何谓显?曰:三公统六部,六部各统其曹,是谓内之显治;以司道查守令,以督抚察司道,是谓外之显治。何谓隐?曰:内掌曹郎之事,以代六部出治者,胥吏也;外掌守令司道督抚之事,以代十七省出治者,幕友也。是皆上佐天子,以治民事,而其迹不见者也。”胥吏“代六部出治”,其实际作用之重要自不待言。钱穆(2001:125)谈及胥吏重要性时写道:“晚清光绪年间,还有人这样说:‘一切事情到了胥吏手里,铨选则可疾可迟,处分则可轻可重,财赋则可侵可化,典礼则可举可废,人命则可出可入,讼狱则可大可小,工程则可增可减’”。日本学者岛田虔次(2008:150)亦如是说:“在中国近代,行政的实务仅仅被胥吏所把握,即使是天子任命的官员,在侵犯了胥吏的利害关系的时候也不能施政,这已是众所周知的事实。官僚所关心的唯有读书著述、诗文的应酬以及士大夫之间的社交;关于政务,不过只是观念性地主张治世的精神和德化的理想而已……胥吏是什么呢?在官署,似官而非官;只知行政的技术,不知行政的精神;其教养是虽识字却不识文。在所有的意义上都是似是而非者,即俗之又俗的人。而且士大夫既然不得不作为官僚而立身,那么不管他们是怎样轻视或者憎恶,要想不依存于这种胥吏而维持自己的存在是办不到的。”虽然这一描述针对元朝,但也在很大程度上适用于随后的明清两代。这些历史文献中充斥的对胥吏的口诛笔伐,恰恰说明了胥吏的重要性。

   从以上讨论来看,“官吏分途”及其配套的管理措施应该是一个糟糕的制度安排:官与吏的群体分离制造了组织内在的紧张;录用、流动、管理的一系列制度安排使得下层胥吏地位低下但大权在握,而且几无制度约束;科举制度被看作是中国社会阶层向上流动的重要渠道,但官吏分途意味着,庞大的底层胥吏群体被结构性地排斥在体制之外。激励机制缺失易诱发种种不端所为,前人已明道理:“士有爵禄,则名重于利;吏无荣进,则利重于名。”(《新唐书·刘晏传》)这就提出了一个新的问题:如果说胥吏制度有如此多的弊端,似乎处处与中央集权体制的宗旨相悖,为什么这一制度能在中国历史上长期延续下来?为什么针对胥吏的口诛笔伐和奏章进言未能导致大的改革尝试,以正式化的人事制度取而代之?显然,充斥史书的关于胥吏的记载和讨论不是本文的研究结论,而是进一步探究的起点。在对此进行理论分析之前,我们有必要观察一下官吏分途这一人事制度在当代中国社会的延续与变异。

  

“层级分流”:1949年之后的官僚人事流动模式

  

   1949年之后的官僚制度脱胎于武装斗争中发展起来的列宁式政党,其人事管理制度有着不同于中华帝国的新特点,如党政双重权威体制,党管组织人事的制度安排,又红又专的选择标准,等等。然而,着眼于官僚人事流动的大脉络,我们不难发现帝国历史上官吏分途的制度安排在当代中国官僚体制中的种种痕迹。

   (一)当代中国官僚体制的空间流动趋势

   浏览1949年之后描述官僚体制的词汇,我们发现“官吏之分”连同“胥吏”这一词汇从官方语言中消失了,取而代之的是“干部”这一舶来品。新中国初期,“干部”这一称谓泛指在政府机构和国营单位工作的一般工作人员,包括领导干部、经理和专业人员。官方文件在特指官僚体制中的官员时通常区分“领导干部”和“基层干部”(参见图1)。改革开放之后,专业人员和一般职员逐步从“干部”队伍中分化剥离。近年来,“公务员”成为政府官僚组织专职人员的称谓。

图1:人民日报含有“干部”关键词的文章数目占总文章数目的百分比(1949-2012年)

   仔细观察干部/官员的流动情况,不难发现官吏分途现象仍然存在,只是有着不同的表现形式。以笔者过去十年跟踪观察的一个乡镇政府为例,在2004-2014年间,这个乡镇政府的党政正副职领导(即党委书记、副书记、镇长、副镇长、人大主席)共16人,均从该镇以外的本县其他部门或乡镇调入,除1人因家在该镇就地退休,2位副职尚未调离外(均在镇上安家),其余“外来人”(除调入不久仍在任者)悉数离开该镇,流动到该县的其他区域内继续他们的职业生涯。在镇政府工作的一般干部中,从外面调入的一般工作人员(如大学生村官、大学生分配进入)大多离开该镇;与此相对的是,在本地土生土长的大多数工作人员没有离开该镇政府,而且也并不期待离开该镇。这个乡镇政府的干部流动状况隐约显示了官吏分途的基本架构:镇主要领导类似于历史上不断流动中的“官”,来来往往,临时驻脚;而当地一般工作人员则类似于历史上“吏”的角色,土生土长,固守本土。另一个特点是:这些镇一级的党政正副职官员在其后来的职业生涯中只是在上一行政层级(县)范围内流动,超越(县)行政边界流动的例子未有所闻。据笔者观察,这一模式在其他各地乡镇政府也普遍存在。在人口流动性较高的城市的基层政府中,基层干部来自外部区域的比例更高,但是其中大多数人会在该行政区域长期稳定下来,融入当地社会网络,他们在结构地位和行为方式上与古代的“吏”没有实质性区别。

   如果在更大范围内观察官员流动情况,也会发现类似的模式。根据年鉴和地方志,笔者的研究团队收集了江苏省扬州、泰州两个地级市及其所辖区域在1990-2008年间市、县、镇三级政府主要部门主要负责人流动状况的相关资料。在收集的资料中,最低一级官员是乡镇的主要负责人,即镇党委书记、镇长、镇人大主席;县级政府资料包括了县委、县政府以及县级主要政府部门的主要负责人,如县委书记,副书记,县长,副县长,各县级局、办公室负责人等;市级资料包括市委、市政府以及市级各局委办的主要负责人。这些官员都是国家正式公务员,最低级别为正科级。我们通过资料来分析这些官员在1990-2008年间跨行政区域(县、市)的流动状况。本文将“行政区域”定义为官员所属的县(含县级市)或所在城市(地级市所在地)。“跨行政区域流动”指官员从所属的县或市(城市)流动到另外一个县或市(城市),包括在同一地级市所属的县或市之间的流动。与以往官员职位升迁的研究工作不同,本文所关注的是官员在地域空间上的流动。研究发现:

   第一,跨行政区域的官员流动率极低。图2展示的是扬州、泰州地区1990-2008年间跨行政区域流动的官员数目与同一时期所在地区官员总数的比率。如图2所示,在近20年间,县市各机构主要官员群体跨行政区域的流动率只有1%-5%。图3是官员跨行政区域的年流动率,即每年跨行政区域流动的官员数目与同年所在区域的官员总数的比率。由于逐年的流动可能会受到一些特殊事件(如政府换届)的影响,图3中同时呈现了3年平均流动率,可以看出,流动趋势更为平缓,年均流动率在5%上下波动。本文的资料覆盖了扬州、泰州地区县市两级主要政府部门的主要官员,有着近20年的时间跨度,这里所显示的状况大致反映了政府官员空间流动的基本趋势,即绝大多数官员在所在县或市的行政区域边界内度过他们的职业生涯。

第二,官员的空间流动主要为行政区域边界所制约。泰州于1996年从扬州分离出来,升级为地级市,原来属于扬州市的部分县域随之划为泰州市所属。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会》2016第1期

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