俞可平:中国的治理改革(1978-2018)

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俞可平 (进入专栏)  
中国共产党目前已经拥有党员8700多万,党的基层组织达436万个,其数量远多于政府组织。在许多没有政府组织的社会领域,通常存在着党的组织,它们担负着公共治理的责任。

   其次,基于“路径依赖”(path dependence)之上的增量改革道路。增量改革的实质,是在不损害或不剥夺人们已有利益的前提下,最大限度地增加新的利益总量,使人们在改革中获得更多好处。这种增量改革的方式,既强调创新与变革,又注意保持和发扬传统的政治优势,不是简单地割裂传统。它强调改革过程的渐进性,但并不是没有突破性变革。相反,在条件成熟时也经常会有一些突破性发展。这种突破性改革是局部的和间隙性的,而不是整体性和持续不断的突变。在改革的策略上,增量改革所采取的重要举措是“以点带面”,即在一些地方做局部的试验性改革,取得经验和教训后,再在更大范围推广。

   其三,与选举民主相比,更加重视协商民主。选举是授权环节的民主,主要解决权力的产生和委托问题。“权为民所有”和“权为民所赋”主要通过民主选举得以实现,没有选举,就没有民主。协商是决策环节的民主,主要解决权力的制约和公共参与的问题。“权为民所用”和“权为民所谋”主要通过民主协商得到实现。因此,选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节,都是现代民主政治不可或缺的基本要素。然而,从中国民主政治的现实发展来看,比起选举民主来,协商民主处于更加优先的地位,也更容易取得突破性成就。这既与中国的政治传统有关,也与现实的制度框架有关。从历史上看,中国有察举、科举、荐举和协商的传统,但却从来没有选举的传统。从现实上看,中国有一个相当完备的政治协商制度,有利于推进协商民主。

   其四,稳定压倒一切的核心价值。从邓小平到现任中国领导人习近平,都把“稳定压倒一切”当作核心的治理价值,并以此作为评价公共治理的主要标准。在传统的中国政治语境中,社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革以来,这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加,以“疏”为主的“动态稳定”开始逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。传统的静态稳定,其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定,其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质,是用新的平衡代替旧的平衡,使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。中共十五大报告所表达的就是这样一种动态稳定:“在社会政治稳定中推进改革、发展,在改革、发展中实现社会政治稳定。”[23]

   其五,法治与人治同时起着重要作用的治理方式。中国在改革开放后日益重视依法治国,而且在20世纪90年代正式提出了建立社会主义法治国家的目标,在法治建设方面也确实取得了巨大的进步。但是,中国毕竟是一个有着两千多年人治传统的国家,建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中,人治仍将发挥重要的作用,在许多公共治理活动中,人治的作用甚至会继续重于法治。这也是为什么在中国政治中会出现独特的“一把手”现象,“一把手”在政治生活中的作用尤为重要。因此,一方面,中国要真正走向民主治理,就必须坚定不移地实现法治;另一方面,在现实生活中要取得理想的公共治理效果,公共管理者也要清醒地看到人治实际上所发挥的重要作用。对于中国的公共治理而言,正确处理好人治与法治的关系,是达到理想治理状态的重要环节。

   最后,条块结合的治理格局。中国是一个实行单一制的大国,中央政府通过垂直的与平行的两个权力系统实施对国家的治理。垂直的权力系统即是由中央和省直接管理的纵向政权组织,也就是通常所说的“条”,其特征是上下垂直管理。平行的权力系统即是以地方各级党政机关管理的横向政权组织,也就是通常所说的“块”,其特征是横向的平行管理。条条与块块的结合,构成了中国公共权力错综复杂的“矩阵结构”。这一矩阵结构,既体现着中央与地方、上级与下级的关系,也体现着党委与政府、党委与人大、政府与人大以及部门与部门之间的关系。

  

结束语:推进国家治理现代化

  

   中国改革开放40年的巨大成功,实质上也是中国共产党执政的巨大成功。在当代中国,没有任何其他的政治力量可以与中国共产党相抗衡,更没有任何政治力量可以取代中国共产党的执政。因而,对于中国共产党来说,不存在执政危机和统治危机。但是,这并不意味着党的执政没有任何挑战,更不意味着中国的国家治理没有任何问题。经过40年的改革开放,中国特色社会主义现代化进入一个新的发展阶段。社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,社会不公平现象突出,生态环境急剧恶化,群体性事件急速增多,维持稳定的代价愈益增大,党和政府的公信力严重流失,现存的许多体制机制严重阻碍了社会进步——凡此种种都意味着我们在国家治理体制和能力方面正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例,我们就可以发现许多亟待解决的突出问题,包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全,公共权力还没有得到有效的制约,公民参与的渠道还不畅通,公共利益部门化现象相当严重,官员的失职渎职现象时有发生,政府的公共服务还相当不足,动态稳定的机制尚未完全确立,政治透明程度相对较低,行政成本过高而效率低下,人治的状况依然相当严重,社会组织发育不健全,社会自治的程度相当低,主要公共权力机关之间的关系还不够协调,等等。

   中共十九大再次强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化,并且把推进国家治理现代化纳入了“两个百年目标”的总体战略框架之内,说明我们现存的治理体系和治理能力还相对落后,跟不上社会现代化的步伐,不能满足人民群众日益增长的政治经济需求。十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[2]如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题,那么我们目前的局部性治理危机就有可能转化为全面的统治危机和执政危机。化解治理危机的根本途径,就是以巨大的政治勇气,坚定地进行政治体制改革,推进国家治理体系的现代化。

   如何推进国家治理体系和治理能力现代化?中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定和中共十九大的报告,提出了总的指导思想、主要的路线图和重大的战略部署。我们认为,从国家治理改革的角度看,应当着重做好以下六个方面的工作:

   第一,进一步解放思想,努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。解放思想,是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能冲破传统和教条的束缚,提出新的观点和见解。治理体制的改革属于政治改革的范畴,比起其他改革更具有政治敏感性,更容易使人们畏首畏尾,解放思想尤其重要。

   第二,加强顶层设计,从战略上谋划国家治理体系的现代化。正如中共十八届三中全会的《决定》所指出的,我们既要摸着石头过河,在实践中探索;又要加强顶层设计,加强宏观指导。国家的治理体系是一个制度系统,包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域,必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案,从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。

   第三,总结地方治理改革创新经验,及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。改革开放40年来,我们在政府治理和社会治理方面做了大量可贵的探索,积累了许多宝贵的经验。然而,许多好的治理改革经验因为没有上升为国家制度而被中止,或者仅在小范围内实施。应当系统地总结各级政府,特别是城市政府的治理改革经验。城市治理是地方治理的重要组成部分,也是国家治理的重要组成部分,国家治理现代化必然要求城市治理现代化。城市治理既要注重实践经验,也要将理论创新结合起来,并及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度,从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。

   第四,既要继承发扬我国传统治国理政的经验,也要学习借鉴国外政府治理和社会治理的先进经验。一方面,中国有许多优秀的传统治理经验,特别是在基层社会治理方面,如何将德治、自治和法治有机结合起来,可以从传统治理中吸取经验。另一方面,政府治理和社会治理的改革创新,是一种世界性的趋势,各国在这方面既有许多成功的经验,也有不少深刻的教训,我们应当借鉴、汲取。我们从来主张要学习人类文明的一切优秀成果,当然包括政治文明的优秀成果。改革开放以来,我们在建立现代国家治理体系方面的许多进步和成就,其实也得益于向外国的先进经验学习。

   第五,坚决破除阻碍社会进步的体制机制障碍,建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。国家治理体系的现代化,最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。影响国家的治理水平和效益有两个基本因素,即治理者的素质和治理的制度,这两者都不可或缺。但比较而言,制度更具有根本性,因为制度可以改造人的素质,可以制约治理者的滥权和失职。因此,国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新,即制度的破与立。

   第六,破除官本位观念,消除官本主义流毒。就目前我国的实际情况而言,官本位观念和官本位现象是影响治理者素质的重要因素。官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制,其实质是官员的权力本位,它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的,与社会主义政治文明是背道而驰的。

   总而言之,要在2035年基本实现国家治理现代化,到2050年全面实现国家治理现代化,其艰巨性可想而知。实现这项艰巨的战略任务,不仅需要坚定的决心、坚强的领导和果断的措施,同样也需要宽广的胸怀、高度的智慧和正确的道路。国家治理现代化必须超越任何组织和群体的局部利益,而以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点:不仅要集中全党的智慧,而且要集中全国人民的智慧;不仅要有政治精英的参与,也要有普通民众的参与;不仅要依靠党组织强大的政治动员能力,更要严格遵循民主执政、依法执政和科学执政的基本方略。

   载《武汉大学学报》哲学社会科学版,第71卷第3期  2018年5月

   作者简介:俞可平,政治学博士,北京大学讲席教授,北京大学政府管理学院院长,北京大学中国政治学研究中心主任;北京100871。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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