俞可平:中国的治理改革(1978-2018)

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俞可平 (进入专栏)  
改革开放以来,中国的政府创新和政府治理改革,在很大程度上体现为行政的改革创新。周光辉认为,中国的行政改革涉及的内容十分广泛,包括各级政府的法定地位、权限、职能、管理方式以及机构设置、人员编制、财政预算、审批体制、工作流程等方面。既有观念层面的更新,也有体制、机制、政策层面的变革;既有宏观结构的重新设置,也有微观方面的更新调整;既有中央层面的改革,也有地方层面的多样化的探索和创新。周光辉认为,在改革开放的40年中,中国的行政改革经过了四个发展阶段:以简政放权为重点的行政改革;以转变政府职能为重点的行政改革;以强化公共服务为重点的行政改革;以行政审批制度为重点的行政改革。从改革的内在逻辑看,行政改革体现了一个方向和双重使命。一个方向就是要构建责任、法治、人民满意的服务型政府;双重使命表现为,行政改革既是一次政府的现代转型,也是政府与市场、政府与社会、国内治理与全球治理关系的深刻调整。在经过深刻细致的观察和分析后,周光辉认为中国行政改革背后的内在逻辑是:经过40年的行政改革,期间经历了简政放权、转变政府职能、政府管理模式创新等阶段的改革,那种传统的以行政管制为主体的政府管理方式已经发生了根本性改变,开始向构建以服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变。政府管理从注重管制向注重服务转变,不仅涉及政府管理理念的更新、政府行为取向的重新定位、政府施政规则的重建,也包括政府职能和结构、政府施政方式、方法和运行机制的改变。例如,从“以政府为中心”向“以人民为中心”转变;从“权力主体”向“责任主体”转变;从无限政府向有限政府转变;从自上而下的单方面的行政管理向以政府为主导的协商、对话、合作多元主体共同治理的方向转变;从依靠“长官”意志行政向依法行政转变;从以行政手段为主向以法律手段、经济手段为主行政手段为辅的方向转变;从注重经济增长向注重社会公平转变;从封闭式管理向公开透明管理转变[17]。

   (六)责任政府

   任何政府都必须承担法定的责任,在现代民主治理的条件下,政府对公民的责任是政府的第一要义。改革开放以来,中国国家治理最重要的进步之一,便是政府责任体系的逐步建立,对失职的政府部门及政府官员依法追究责任成为政治生活的常态。2003年的SARS危机后,中央政府对失职官员进行了大规模的问责,总共查处了数千名各级政府的官员,包括两名正部级官员。这是新中国历史上第一次因非政治原因而进行大规模的官员问责,从而开启了现代的政府问责制。此后,为了应对全球金融风险和一系列的突发事件,中国的政府责任体系日益完善。杨雪冬认为,改革开放40年来,中国的经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。无论置于纵向的历史维度,还是横向的全球视野,都可以发现,当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责,而且还顺应经济社会发展需要,积极进取,不断拓展责任内容、调整责任结构、完善责任机制,构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。在改革开放的推进过程中,政府责任的三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)都发生了变化。政府所承担的基本责任从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心;政府履行责任的制度机制更加完善;政府实现责任的能力在不断增强。根据杨雪冬的观察,改革开放40年来,中国政府责任变化的基本特征是:在执政党自身变革的驱动下,政府承担的责任不断丰富全面,实现责任的体制机制不断调整完善,政府的“公共性”更为明显。这些变化反映了党—国—社会三重关系的变化,基本顺应了中国经济社会发展的基本要求,并保障和维护了后者的健康快速发展,从而使政府改革与经济社会变革能够形成有效的、较为良性的互动。这是中国制度取得明显绩效的重要原因。尽管中国政府承担的责任不断丰富,但是政府责任理念已经发生了重大转变,全能政府理念被扬弃,从中央到地方各级政府都清醒认识到,政府不仅没有权力,而且没有能力承担所有责任而成为全责政府[18]。

   (七)公共服务

   现代政府既有公共管理的职能,也有公共服务的职能。增加政府的服务职能,减少其管制职能,不断地从管制型政府走向服务型政府,是政府治理的发展趋势。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能,2004年温家宝首次提出了“建立服务型政府”的目标,2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标,并且提出了相应的措施。中共十六大和十七大后,中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十八大提出了“加快健全基本公共服务体系”的要求。习近平在十九大报告中再次强调“坚持人人尽责、人人享有,坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期,完善公共服务体系,保障群众基本生活,不断满足人民日益增长的美好生活需要,不断促进社会公平正义”[2]。由此可知,完善公共服务体系既是建设人民满意服务型政府的着力点,更是中国共产党坚持“以人民为中心”的发展思想、带领全国人民实现全面小康社会建设目标的关键点。按照姜晓萍的定义,公共服务体一般是指政府根据经济社会发展的情况与民生发展需求,在就业、教育、医疗、卫生、社保、公共安全等方面进行总体建设的有机系统,它包括基本公共服务的供给者、组织载体、范围标准、运行机制、绩效评估等内容。姜晓萍认为,改革开放40年来,中国政府在公共服务方面的主要成就是:明确了新时期公共服务体系的发展目标,制定了国家基本公共服务体系建设的总体战略规划;公共服务的财政投入力度逐步加大,基本形成了中国特色的公共服务体系;公共服务体制改革不断深入,基本形成了多元协同的公共服务供给模式;公共服务政策法规不断健全,初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系;城乡基本公共服务均衡发展不断推进,农村基本公共服务水平有所改善[19]。

   (八)公共政策

   在现代公共治理中,制度、政策和工具三要素变得日益重要,公共政策是政府最重要的公共品之一,公共政策的质量直接关系到公共治理的效果。改革开放以来,中国政治的一个重要变化就是政治决策与公共政策开始适度分离。党的决策重点依然在政治事务,而政府决策的重心则从政治事务转向公共事务,公共政策在各级政府治理中的作用变得日益重要,制定并执行公共政策成为政府最重要的职能。杨团认为,公共政策的范围很广泛,只要能产生公共物品、公共服务的领域都存在着公共问题,都需要解决这些问题的公共政策。公共政策的领域可以按照具有公共性的问题领域来划分,例如政治问题、经济问题、社会问题、科技问题、教育问题、人口问题、环境保护和生态问题、军事问题、外交问题,等等。而且,由于各领域之间实际上是相互渗透和交融的,所以,一个领域的公共政策会影响其他领域,解决一个公共问题需要多领域的公共政策的支持。在考察了改革开放40年来中国公共政策的变革与发展后,杨团指出了公共政策领域的四个重要变化。第一,减少公共决策的随意性和碎片化,公共政策更加制度化和体系化。中国公共政策关注的重点从单一的经济发展转向全面的社会进步,在三农政策、劳工政策、教育政策、医疗政策、住房政策等方面,都出现了新的变化,这显示出中国的公共政策正在从追求单一经济增长的发展模式转向以人为本的新发展模式。第二,公共政策开始进行突破性的调整。常规条件下的渐进主义政策模式已经不再适宜,改革进入全面发力、多点突破、纵深推进的阶段,需要公共政策发挥导向与调节功能。第三,公共政策制定更加科学化。在国内外复杂的政治、经济、社会环境下,公共决策制定机制的科学化日益重要。中共十六届四中全会正式提出科学执政的命题后,公共决策的科学化进程也大大加速,一整套科学、合理的政策制定机制开始形成,如政策听证制度、重大决策失误责任追究制度、重大政策风险评估制度等。第四,公共决策不断民主化。开始鼓励政策制定过程中的国家和社会合作,开始强调公众参与,社会组织对公共政策的制定也开始产生各种影响[20]。

   (九)社会治理

   改革开放后,随着市场经济体制的确立,社会事务日益繁杂,管理社会事务成为政府的重要职能。1993年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次使用了“社会管理”概念,并提出要加强政府的社会管理和公共服务职能。1998年的《国务院机构方案》正式将“社会管理”“宏观调控”“公共服务”一起列为政府的基本职能。中共十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定,将“社会管理”改为“社会治理”;中共十九大进一步提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”,并且鼓励建立“法治、德治和自治”有机融合的乡村治理体系。将“社会管理”变为“社会治理”,这不是简单的文字游戏,而是重大的理念转变。这表明社会管理或社会治理的主体从单一转向多元,不再是单一的政府公共权力机构,还包括社会组织、社区组织、企事业单位,甚至公民自己。这还进一步表明,“共建共享”“社会共治”“社会自治”已经成为社会治理的理想目标。周红云在系统地梳理改革开放后从社会管理走向社会治理的转变历程后指出,“社会治理”理念取代“社会管理”,意味着社会秩序的维护和达成不再是政府单方面的事务,而是政府与公民、社会共同的事务;政府不再是单一的管理主体,公民社会不再是被管理的客体;治理过程不再是自上而下的单向度管控,而是多元主体的平等协商与合作。周红云认为,过去40年社会治理改革的主要成就,既包括宏观制度环境的改善,例如,明确了全民共建共享的社会治理格局,确立了政府、市场、社会共同治理的社会治理体制;也包括微观的治理创新,例如,事业单位体制的改革、新型社会保障体制的确立、社会组织的培育和规范、社区治理体制的推行,等等。所有这些社会治理的改革,都表明了中国的社会治理开始从单位本位走向社会本位,从社会管制走向社会服务,从政府统治走向社会共治[21]。

  

三、中国治理模式的特征

  

   中共十八大后,新的中央最高领导层提出了一系列重大的战略改革举措,党的治理和国家治理进入了“新常态”和“新时代”。这些重要的治理改革包括:重构党的最高领导体制,加强党的集中统一领导,强化中央的最高权威;确立“习近平新时代中国特色社会主义思想”,更加强调政治意识形态的引领作用;将国家治理体系和治理能力现代化当作全面深化改革的总目标,推进国家治理现代化;重新回归中共的某些政治传统,通过强调群众路线等发挥党的政治动员力量;全面从严治党,通过强调政治规矩和政治纪律,营造新的政治生态;构筑新的监督监察体系,加大反腐败力度,建立廉洁政治;遏制政治竞争,重点推进社会主义协商民主。然而,纵观整个改革开放40年的中国政治发展进程,这些“新常态”和“新时代”的政治改革目前还不足以完全改变或扭转中共十八大之前业已形成的国家治理模式,在许多方面则进一步强化了改革开放以来逐渐形成的中国特色治理模式。因此,我们在10年前对改革开放30年中国治理改革的经验总结和理论概括在很大程度上仍然适用[22](P1-22)。

首先,以党组织为主导的多元治理结构。中国的治理主体已经多元化,但是在所有治理主体中,最重要的是中国共产党的各级组织。在西方国家,政府通常是公共治理的最重要主体。与此不同,中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。党掌握着国家的核心政治权力,党组织比起政府机关来在公共治理中作用更大。用习近平的话来说就是:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[2]一方面,在同级的党委和政府中,党委是权力核心,是最高决策权威所在。比起党组织而言,政府在公共治理中更多起着执行党的决策的角色。另一方面,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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