李少文:全面从严治党的宪法工程学*

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李少文  

四、全面从严治党推动的宪法发展

  

   全面从严治党输入了宪法的精神、原则和规则,吸收宪法资源用于党的自身建设;这也体现了中国共产党实现民主宪法的目标的重要使命,反映了宪法所具有的激励作用。宪法是国家的根本法,具有明确的民主目标,因而也设计了一系列的规范、制度和逻辑来激励政治活动参与者在政治活动、政治过程中发挥民主作用,实现宪法目标(李少文,2017b)。宪法的激励结构包括立法与行政关系、选举制度、中央和地方权力配置以及政党制度安排。通过政党政治的运作逻辑、政党内部结构、政党自身建设等实现宪法的民主目标,这种结构在全面从严治党的背景下体现得十分显著。

   中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,通过政党自身的建设、提升与完善,宪法也因此得以发展。这是中国共产党作为政治活动的参与者的作用之体现。宪法发展是一个内容十分宽泛的概念,它既包括了宪法内涵的变迁,也指涉宪法秩序的完善(Besso, 2003:117-148)。政党民主制度是宪法秩序的重要组成部分,政党是政治活动的重要参与者,通过政党维持民主政治的运作正是现代民主的要义。在中国,这个问题既有同样的内涵,也有独特的逻辑,突出表现为中国共产党的自身建设是我们党直接作用于宪法秩序的形式。政党内部治理成为宪法发展的动力,正是宪法激励作用的外化。中国共产党所推进的全面从严治党影响党的集中统一性、党的代表结构、党的执纪监督以及党的群众性特点,有助于完善我国的宪法秩序。

   第一,全面从严治党增强中国共产党的集中统一性,形成更为突出的意识形态主线和政治纲领,凸显了中国共产党在新时代领导国家、执掌政权的责任和任务。这是中国共产党治国理政、开创中国特色社会主义事业发展新局面的战略思想和战略部署。政党何以为政党?一个重要特征就在于其具有组织性(帕尼比昂科,2013:1),而组织又依赖于一定形式的约束,最后形成政党统一性的结构特点。然而,这种统一性很难实现,在实践中就需要强化政党在政治过程中的聚合性。而聚合程度主要表现为在国家机构(立法、行政)中的党员(通常也被认为是政党的核心成员)对党中央或党团决议的尊重程度。11在民主过程中,政党如何确保其成员行为一致、齐心协力,是政党政治有效实现的基本要求,这在当下中国也具有深刻内涵。实现全面建成小康社会的战略目标以及全面深化改革和全面依法治国,都要靠中国共产党来把握方向、引领前进,全面从严治党正是确保中国共产党始终成为坚强领导核心的必然选择。

   第二,全面从严治党涵盖党的组织建设和制度建设,意味着中国共产党发挥代表作用、吸纳代表范畴、容忍代表行为范围的变迁,厚植党的政治基础。这是我国政党制度的新发展,正面影响着中国共产党的代表性。前面曾提到,政党是利益的代表者,中国共产党是中国人民最根本利益的代表。“中国共产党领导中国人民”被陈端洪教授称为是制宪权主体(主权者)的“双重代表结构”,是中国宪法的“第一根本法”(陈端洪,2008)。且不争论中国共产党是否是主权者的“常在代表”12,但中国共产党具有独特的代表制意义,而这种代表性又关系着中国共产党的性质与使命。落实党的代表性,需要通过业已建立的党组织和制度。党内政治生活是教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台,党的政治纪律是党中央的权威性、意识形态的战斗性、组织的严密性的重要保证,而党内监督覆盖党内的法与德、党员的言与行。严肃党内政治生活要求党员严守政治纪律,加强党内监督促进党的自我提高,这就在一定程度上改变了中国共产党形成、引导、传递和表达民意的方式,从而影响乃至改变党所代表和影响的利益范畴和利益关系。简言之,全面从严治党将进一步完善中国共产党的组织结构,进一步凸显党的马克思主义政党性质,进一步强化党的意识形态、党中央和党的领袖的权威性,进一步保证党员的先进性和纯洁性。这对于塑造我国的宪制结构和宪法秩序有着直接影响,既表现为增强了党的领导地位,又表现为提升了党的执政能力和领导水平。

   第三,全面从严治党意味着中国共产党进一步严格党纪约束,并且使执纪监督成为党在政治活动中保持活力的重要动因。这是中国共产党领导的政治过程的重要保障。党纪不仅用于制裁,也可以作为行为规范发挥指引和制度激励的效果。全面从严治党要求严明的党的纪律,进一步完善党内法规,坚持依规治党,这就促使党纪成为中国共产党内部以及国家政治过程中的重要行为规范。严格执纪监督亦是全面从严治党的重要特点。在西方,党鞭制度和党纪制度天然上是一体的,因为在政治过程中贯彻党纪必然要通过执行党纪的机构,党鞭制度应运而生。在西方政党政治的实践中,“党鞭—党纪”制度是政党民主的核心环节,党员(尤其是政党干部)遵守党团和党中央决议,党纪约束党员行为,党鞭执行党纪,从而在政治过程中形成了比较明显的聚合效应(Kam, 2009:103-129)。中国共产党进一步加强党纪约束,并且通过一系列执行党纪、确保党纪效力的方式,尤其是强化各级纪律检查委员会的功能、发挥巡视监督的作用,让党纪贯彻到政党政治的过程之中,它所具有的程序控制、行为指引、动力激励等作用也逐步凸显。

   第四,全面从严治党意味着通过内部机制增强党的群众基础,尤其是来自人民的监督,从而体现党丰富的实质的人民代表性。这是从党的自身属性和结构上确保人民当家作主,形成民主参与的新形式。具体来说,全面从严治党涵盖改变党内政治生态、增强自下而上的民主活力,让中国共产党更加重视发挥人民群众的监督作用。这就将进一步改变党与人民群众的关系,在密切联系群众的路线基础上,丰富党的群众基础,加强其动员群众的能力。《中国共产党章程》规定,群众路线是中国共产党的根本工作路线,“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。”人民群众的监督是全面从严治党的一大动力,引入人民监督作为党的治理的外部力量,就是引入人民的智慧,也是引入人民的经验和理性。全面从严治党带来的回归群众,依靠人民,既影响着党执政的方式,也关系着党的执政根基和民主基础。

   五、中国共产党与宪法的互动结构

   全面从严治党从宪法中汲取理论和经验资源,也通过作用于党的政治、思想、组织、作风、纪律和制度而产生宪法效用,这形成了中国共产党与宪法之间一种全新的关系形态。《中华人民共和国宪法》第五条第四款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”关于此条此款,理论界展开了很多讨论(张恒山,2015;莫继宏,2014),它成为理解中国共产党与宪法的关系的重要依据,当然也是探究中国政治权力配置的重要原则(陈志刚,2016;白钢、潘迎春,2010;李龙、周雪峰,2009)。然而,对于中国共产党的领导,依然存在着解释学上的困境。党的领导如何获得宪法结构上的空间和位置,又如何与宪法和谐相处,甚至构成宪法结构的一部分,不仅是我们理解中国现下的宪法与宪法秩序的核心问题,也是建立一个稳定且有活力的宪法结构的关键难题。这正是全面从严治党所辐射出来的宏大研究意义。

   前面提到,政党是人民意志形成、传递和表达的中介(萨托利,2006:82-101),而宪法体现着人民的根本意志。政党与宪法的关系形成不同模式,不同国家和地区的宪法对政党亦承担不同治理任务。转换一种表达,那就是在现代政治结构之中,宪法在不同程度上约束着政党,这里的约束既包括了外在的束缚,也包括了对政党内部的治理。政党的代表性、政党实现代表制功能的结构、政党内部民主机制、政党政治运行方式等,既是政党内部治理的对象,也是政党宪法地位乃至宪法秩序的核心问题。我国宪法规定政党必须遵守宪法和法律,明确了政党所需要受到的外在束缚;但这并不意味着政党内部治理可以被忽视,后者与加强中国共产党的领导有直接关系。问题于是就转变为,加强中国共产党的领导,如何通过自身建设实现其与宪法的和解,从而推进宪法发展?更进一步的问题是,中国共产党的自身建设与宪法和宪法秩序之间有何关系?形成何种模式,有何特点?这是理解中国实践的关键问题,也是形成理论创新、提供中国方案的重要前提。

   在政治实践中,政治活动参与者与宪法之间的关系从来都不是静态的,而恰恰是一种互动结构,并在这个过程中实现长治久安。所谓互动,自然就意味着宪法渗入政治过程,充分发挥宪法的规范意义,并且政治主体能够反作用于宪法,在宪法规范不足、模糊、空白乃至不适应社会发展要求的情况下,通过政策制定、解释、建造、创造乃至革命,维护政治运作,补充宪法内容,从而实现宪法发展(Whittington, 1999:4-5)。

   宪法规范、宪法制度与政治活动参与者之间的互动是宪法发挥效力的重要形式,它将政治活动参与者纳入到宪法秩序的建构过程之中。已经设计出来的宪法要充分实现设计民主的目标,就要作用于政治活动参与者,作为规则和程序指引政治活动参与者,作为动力机制激励政治活动参与者。宪法与政治活动参与者的互动结构,反映了宪法如何设计民主、如何控制民主,揭示了保证政治活力与政治稳定之道,这就是宪法工程(constitutional engineering)的研究路径和分析框架(李少文,2017a)。将宪法秩序视作一项经由设计的工程,意味着我们要转变对待宪法的态度和观察宪法的视角(李少文,2017b)。宪法不再只是一套规范体系,也是一个可以自己进行驱动和调适的机器(Satoria,1997:200-201)。宪法控制民主,包括制度控制、过程控制和后果控制,通过发挥宪制结构的民主功能、控制政治过程以及校正违宪行为,实现民主和法治的目标。

   毫无疑问,政党是最重要的政治活动参与者之一。政党与宪法之间的关系,是真实的政治实践,也是体现宪法效力、发挥宪法功能的主要方面。政党受到的宪法约束,以及政党对宪法秩序的反作用,既要立足于分析宪法制度设计的功效逻辑,也包括了宪法如何作为规则、程序、动力机制引导和激励政党实现其目标。政党内部治理是宪法治理政党的主要方面,也是宪法工程的重要组成部分。政党内部治理如何从宪法中获得依据和资源——如何将宪法精神、原则和规则贯彻其中,政党又如何通过参与政治活动体现宪法功能、发挥宪法效力——如何在宪法之下拟定政策、解释、建造乃至改革宪法,这些正是宪法工程的作用领域。

   全面从严治党反映了中国共产党的自身建设与宪法秩序之间的互动关系,体现了中国宪法发展的独特形态,是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分。运用宪法工程的理论进行分析,内容就是建设党与宪法之间的良性互动结构,既包括党通过宪法控制民主,也包括党在宪法和法律的范围内活动;既包括党通过自身建设来实现宪法的目标和效力,也包括将党的活动纳入到宪法秩序之中。简单来说,全面从严治党表明党的自身建设是我国宪法发展的动力,党与宪法的互动关系是宪法发挥效力的重要形式。在中国共产党的领导之下,由党推动中国特色社会主义发展,是建设宪法工程的重要任务,它将管党治党与宪制结构和宪法秩序进行融合,从而清楚阐释党与宪法、党与民主的关系。这是理解中国宪法秩序之特点及其演进方式的重要理论框架,是中国宪法实践的基础,也是中国宪法理论的来源。

首先,中国共产党的自身建设具有宪法意义,这是党的地位所决定的。中国共产党的领导地位早在宪法制定之前就已确立,回溯到主权者行使制宪权的伦理,正是中国共产党领导人民制宪(陈端洪,2008)。所以,中国共产党的领导地位写进宪法序言,并且成为宪法秩序不可或缺的组成部分。如何正视并且解释这种宪制结构和宪法秩序,需要引入新的话语。 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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