何哲:科层官僚制的困境与人类新时代行政体系的构建

选择字号:   本文共阅读 1973 次 更新时间:2018-05-30 15:16:11

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何哲  

   在现实中,这种面对新的技术体系的失能状态比比皆是。包括在逐层跨行政级别的垂直命令渠道的缺乏打通和横向部门之间的信息沟通壁垒形成的行政信息孤岛等等。形成了整个行政体系的信息技术严重缺失的状态。

  

   行政体制在技术面前的失能,有几个原因:首先,是行政体制自身所具有的保守性,特别是技术保守性。形成于工业时代的行政官僚体系就天生所具有保守性,其原因在于被设计成保守性而实现对社会结构的稳定。因此,对于长期形成的传统行政习惯,行政体制很难不排斥。因为接受新的信息技术,意味着传统行政官僚制的每一个个体都要经历相当大强度的学习和改变原有长期形成的知识、观念和行政习惯。

  

   其次,行政体制的人员制度老化,使得信息技术敏感的人群很难大规模进入到体制内,而行政决策者又在群体上对新的技术变革淡漠。传统的行政体制逐级累升的制度,客观上造成了普遍意义上决策者相对于低级别行政人员对新技术更不敏感,而传统行政体制又是严格意义上的自顶向下决策,因此,即便低级别的行政人员意识到了新技术的重要性,但是也在行为习惯和决策上难以改变这种趋势。

  

   第三,行政体制应用新技术的促动因素不够。传统官僚行政体制理论上是典型的双向驱动,一方面是来自于上级的命令,这是自古以来形成的行政体制传统;另一方面是公民的需求,这是近代以来形成的民主代议体制。然而,经过漫长的演化,行政体制越来越趋向于形成单向自顶向下的变革形态。因此,地方政府既缺乏动力,也很难和没有权限单独的引入信息技术进行行政架构重构。而在更高层面,国家级别的政府又很难在一个很大地域下推行单向的信息重构。而在信息领域,由于其高度的标准化和要求一体化的信息沟通,传统的分区域试点的改革经验在网络时代并不一定有用,更依赖于完整的顶层设计和国家层面的政务信息基础设施建设,以及自顶向下的行政体系的信息化重构。

  

   总而言之,这诸多的困难,都导致了政府在应用新的信息技术方面,面临着种种的困境。从而造成了在传统社会,政府是高度组织和高效信息化的代表,政府构建了高度发达的情报与政务传递体系,如古代的驿站,然而在新的时代,政府第一次成为了信息鸿沟的弱势一方的尴尬局面。

  

   (二)结构失能

  

   在应用信息技术,促进政府变革方面的失能是直观的,显而易见的。然而,这只是第一步,进一步则会造成传统体系的结构失能问题。

  

   传统的官僚行政体制一直都存在先天性的,典型的分析就是著名的帕金森定律。行政体制沿袭着自我不断增殖,不断扩展权力和规模的方向发展。最终任其发展,会导致无可制约的庞大和低效率以及腐败,并不断占用更多的社会资源和大量的决策浪费,并最终降低对外的公共服务职能和价值。而在传统时代,针对帕金森定律,在封建时代,是通过不定时的自我改革(变法)和该朝换代来实现统治集团的更新的。而在工业革命后,西方多元民主体制则通过民选的更替政府控制人来实现对原有不断扩大的行政组织的约束和改革。然而,受制于官僚行政制度本身的特点,行政体制天生就蕴含着这样趋向于自我膨胀和组织结构失能的内在矛盾。

  

   在新的人类时代,网络技术、大数据技术天生就带有强大的穿透行政结构的强大的信息传递职能。其可以做到在无损的情况下,直接跨越区域和组织科层结构多向流动信息的能力。从而导致原先为了加强组织的信息传递增加的组织冗余的必要性降低。也就是说,网络等技术通过直接穿透行政组织的信息传递,取代了需要层层传导而决策的等级科层体系的行为模式,并直接引导组织资源更为直接的投入到最需要的管理与服务领域。这也是目前能看到的解决组织结构失能的最有效方案。

  

   然而,传统政府在应用信息技术方面的失能,必然导致了通过新技术对组织自我增殖和失能趋势的抑制的最终方案的放弃。从而必然放任组织结构失能状态的出现。而在传统时代,社会缓慢的结构变化,使得行政组织结构失能的问题暴露的不够明显,而在新的时代,社会运转速度大大加快的状态下,行政组织结构失能的状态将会变得更为明显,后果也将更为严重。

  

   (三)组织失能

  

   在技术失能和结构失能后,加之不断飞速进化的社会形态,传统行政官僚体系将面临着严重的组织失能的状态。这种组织失能包括两层含义,一种是相对的,一种是绝对的。

  

   从相对的意义而言,整个社会的效率正在飞速的发展,尽管政府按照原先的工业时代的速度和标准,被认为是一个符合基本效率要求的政府。然而,社会不断增长的运转效率,必然要求处于社会核心内核的政府的效率与之相符合。从而才能不断满足社会的管理要求甚至指引社会发展。然而,由于缺乏信息工具和理念的足够重构与结构调整,传统行政体制与整个社会的运转效率差距越来越大,最终成为远远滞后与社会的效率洼地。这就是行政体制与社会效率相比的相对失能。

  

   而绝对失能,则是指,行政体制的自我膨胀趋势越来越明显,人员越来越僵化和逆淘汰,运转效率越来越低下,行政决策产生的浪费和腐败越来越大,乃至于达到绝对意义上负产出的地步,最终官僚组织只能依靠强制权力和暴力来保留自己的统治地位和自身的延续。在这种状态下,由于社会与官僚体系的对抗越来越明显,整个官僚体系包括社会本身的稳定状态岌岌可危。

  

  

  

   此外,还有一种组织失能是来自于职能上的失去。传统官僚组织在社会中起到三个核心作用,一是传递信息;二是提供基本秩序;三是提供公共服务。在人类新的社会状态中,网络等技术天然就构建起了越来越透明的信息网络,可以便捷的传递信息;而在公共秩序方面,越来越多的平台型组织的出现,在商业秩序管理乃至于基本公共安全上,一定程度上都发挥了原先由行政组织提供的秩序供给;在公共服务领域,越来越多的围绕网络等新的主体的公共服务组织不断形成,以及人们通过网络结成的更为松散的却交流更为密切的公共服务救助体系的不断出现,都逐渐替代传统官僚组织的服务职能[[6]]。这就导致了传统官僚组织在应对自己的技术压力、结构优化的同时,还要面临自身传统职能不断丧失的困境。

  

   因此,在传统官僚体系不断面临技术、结构、组织失能的趋势下,行政组织必须要进行相应的深彻转型,才能应对不断而来的挑战和人类社会发展对行政组织的自然要求。

  

   四、人类未来新的行政体系的构建原则

  

   从未来发展的角度,行政体系必须要解决好技术、结构与组织失能的必然挑战,在此提出几点基本的原则。

  

   (一)以网络、大数据、人工智能等新技术彻底重构行政流程

  

   传统的政务信息化采用的是技术跟着政务走的思路,以信息技术来实现对原有行政流程的补充。在这种原则下,人的信息传递是首要的,而信息体系只是解决好在某些环节的信息传输问题。这种体系,是让信息系统服从于传统落后的行政命令与信息传递体系,本质上并不是网络思维或者是面向未来的行政体系的思维。而面向未来的行政重构,必须要以新的网络思维重新构建政务信息的主干通道和核心平台,按照信息处理的需要和决策要求来配置人员,让政务人员成为服务整个信息架构的补充,而不是相反。在信息体系构建完毕后,大数据、人工智能技术的进一步引入平台,并构建统一高效的计算与智能资源体系,从而动态的在每个管理和业务节点及时给予信息分析和智能决策支撑。在这样的思维构建下,整个行政体制,才能够形成以新的信息技术为核心的高效集群。

  

   (二)以新的信息技术体系重构整个行政组织结构

  

   在信息渠道和业务流程重构完之后,一个完整的高效信息人机融合网络就已经形成,这时候传统的固化的行政层级和业务壁垒就以及被软化和穿越,原先严格区分的信息墙壁已经被无所不在信息体系打出了大量的信息交换孔洞。因此,传统的行政组织结构已经趋于软化和透明。

  

   在这样的基础上,则需要进一步的因势利导的重构整个行政结构。基本的原则是柔性、动态和流动性。所谓柔性,是指业务处理单元将能够承担多种任务,这包括业务节点和组织,而节点和组织不仅是人,而是指人机融合的高效信息与业务处理基本单位。在高效的智能信息系统的辅助下,任何人机结合的信息处理单位理论上可以被布置到行政体系中的任何位置,从事任何岗位的工作。这种通用型单元将极大减少专业分工引起的政务单元能力僵化。所谓动态,则是指组织的结构形态是高效转换的,服务于社会不断变化的政务需求,组织不断调整内部的结构,不断将政务单元重新组合投入到新的领域和新的政务情景中去。所谓流动性,则是在整体上,看到行政体系的高效变化的状态,始终如同外部人类新社会形态的流动一样,不断产生着内部的结构与人员的高效流转。

  

   (三)以开放的姿态形成泛政务生态圈

  

   面对着不断出现的承担各种传统政府职能的新的社会组织,一种方式是严格禁止的态度,严禁类似平台型网络组织承担公共职能,然而这种方式既显得过于简单粗暴不可取,也在历史上意义上违反了人类文明进化的趋势。另一种措施则是进一步开放允许各种类似的平台型组织出现,并在法律上给予规范,允许其在一定范围内承担秩序提供和公共服务职能。而政府则进一步构建新的公共职能,这种职能将更加回归到社会基本秩序——法律构建,人的基本生存和发展保障——基本公共服务提供和社会暴力控制上。而逐渐减少对于具体的经济发展,科技创新等领域的过多直接干预,更趋近于采用引导和让给平台型组织来承担。当然,这一过程是一个很漫长的历史进化趋势。最终是会形成一个广泛的政务生态圈,政府在其中起到核心的构建作用,而越来越多的直接公共服务则是由广泛的生态圈内组织体系来承担的。

  

   五、结论

  

   本文讨论了在新的时代,以核心信息技术驱动所引发的人类社会文明演化的趋势和与传统社会形态在结构与运行逻辑上的核心区别,并对传统官僚体系的逻辑和在新时代面前行政官僚体系所面临的失能问题进行探究。本文认为,根植于传统工业社会的官僚等级科层体系,必将由于社会存在的改变而产生深刻的变革。因此,行政体系必须要以新的技术为核心重构流程和组织结构,构建高效的人机合一的政务信息处理群,并构建高度柔性、动态与流动性的行政组织体系,并以开放的体系,形成泛政务生态圈,最终形成适应人类未来的新的行政组织体系。

  

   参考文献

   [[1]] North D C, Wallis J J, Weingast B R. Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history[M]. Cambridge University Press, 2009.

   [[2]] 肖俊. 渐进的制度文明:英国文官制度的历史与贡献[J]. 中国行政管理, 2005(1).

   [[3]] 段啸林.重新发现官僚制:西方公共行政理论对官僚制的再思考[J].公共行政评论, 2015,(5).

   [[4]] 王拓.分工经济思想的发展——从亚当·斯密到新兴古典经济学[J].当代财经, 2003,(11).

   [[5]] Castells M. The rise of the network society: The information age: Economy, society, and culture[M]. John Wiley & Sons, 2011.

   [[6]] 何哲.网络时代传统政府的生存与转型[J].中国治理评论,2014,(2).

  

   原载《新视野》2018年第3期

  

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本文责编:川先生
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