折晓叶:土地产权的动态建构机制——一个“追索权”分析视角

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2018-05-26 18:59:11

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折晓叶  
这一结果深刻影响了国家(政府)、集体与农户之间的关系。

   在土地问题上,地方行政权力所发挥的作用比在其他农村产权类型中更为巨大和持久。受土地产权的特殊性影响,在相当长的一个时期内,行政权力占据“霸权”的地位,以至于土地被征收数年补偿费却“欠账”不还,控制权完全掌握在政府手中。农民向政府追索土地产权可被看作是一种“反控制”的促使非正式控制权产生的行动。

   追索权的实施,将土地“三级所有”中的另一个权利所有者——农村集体组织真切地推上了争取产权主体的地位。追索过程重塑了村级合作组织,使集体机制在股份合作制产权框架内重新发挥出特有的作用:重新明确了个人产权与集体产权之间的依存关系,从而也在一定程度上重新界定了集体与国家(政府)之间的关系,促成控制权从上层向基层的部分转移。

   在这一过程中,还有一种力量表现得极其顽强而深入,有时甚至突破政策边界,这也成为促使控制权向社区下沉的一种非正式力量,从中可以看到日常生活中的情理逻辑的作用。

   上述三种制度机制间的互动和博弈,共同确定了控制权的不确定性和动态转移性质。控制权越集中越强势,对于剩余的分享就越小;控制权越是下移和分散,参与的机会就越多,分享的可能性就越大。

   2.产权的社会性排他

   通常,产权的特征之一是具有“排他性”,即一种由权利所有者独自行使或享有的产权。而本文所涉及的“集体产权”则是一种村集体内部“非排他性”的共有产权,一种由多个主体同时拥有控制权的权利。按照笔者的理解,产权嵌入于社会关系网络中,这不仅指由于物的使用而确定了人们之间的社会关系,而且也指社会关系网络的性质可以影响到物的使用方式,包括产权“排他”的边界、权利的明晰程度以及它所产生的效率和激励效果,等等。因而案例中的“非排他性”的集体产权才会产生出一种“偏离状态”的“社会性排他”现象。

   追索权的一个指向是重新界定成员权和收益分配权,即对于谁有权参与追索收益进行排他性的界定。这个过程深嵌于村落的社会关系网络之中,发生了社会性排他的现象。

   社会性排他具有社会排斥的性质,不仅历史传统中的排斥规则起作用,工业化和城市化造成的社会分隔也会产生新的排斥,还有研究者发现,社会结构分层也会产生排斥,如“强权”(指暴力、财力和权力)群体对其他群体的排斥(申静、王汉生,2005),等等。各种不同的社会性排斥规则使得由经济权利界定的集体成员中出现了一群性质复杂的“边缘人”,排斥这些人的原因主要是社会性的。这样一来,成员权界定就具有了与正式的“集体成员”和“分田人头”不同的非正式性质。

   这种非正式界定包含着观念和道德的力量,它是社区成员互惠关系的产物,而不是有意识设计的结果;但它又不同于文化和信念,因为它还有赖于特定的法律合法性,如集体制度和集体企业政策的支持等。因此,也可以将它看作一种介于正式与非正式之间的制度“合成物”。这种情形下,习俗的正义往往高于分配和分享的正义。恰如土地产权纠纷的解决一样,绝不是依靠法律就能辨析权利边界的司法技术问题,它涉及农村社会中一整套传统的土地伦理及其成员拥有的观念(郭亮,2013:124)。从追索过程看,成员权的再度确认既是一个认定集体经济分享权利的过程,也是一个再造社区共同体和生存家园的过程。如何在工业化和城市化进程中完成好这一过程,仍然是社区重建中值得探讨的问题。

   3.产权的模糊和隐匿化与关系的明晰和稳定化

   在追索权引发的产权建设中发生了产权向其他权利的转换,即由模糊和隐匿化向“关系”的转换。这种关系不同于由产权界定的人与物或人与人之间的财产关系,也不同于因关系需要而建立的“关系产权”(周雪光,2005),而是因产权模糊和纠结而扩展出的责任连带关系。

   村庄与政府之间的“借—还”关系虽然出于历史的无奈,却使村集体与政府之间形成了一种超越一般债权的关系,更超越一般的上下级关系的“关系”,这种关系是双边的,但又是非正式的,具有明晰和稳定化的特点。也就是说,在一定时期内,关系双方谁也摆脱不了谁,谁也不能任意地加以改变。而保持这种关系比手中握有“死资产”更有利,因为可能带来更多新的机会。

   产权从明晰转向模糊和隐匿,是从产权的功能和作用角度来理解产权所观察到的现象。从这个角度来说,产权也是一种社会工具,一种调节人与人关系的社会工具。而事实上对现代财产法中“财产权”的理解也在逐步由“以所有权为中心”向“以利用为中心”转变(陈明,2006:163)。

   从朝村案例来看,在城乡关系趋向城市化方向时,相比仅仅强调所有权,对政府与村组织“关系”的利用让财产具有了更加合理的利用方式。失地村民将“借还”关系握在手中,也潜存着对追索新的更高的补偿标准的期待。

   4.土地产权外延的扩展和开发权的强化

   沿着朝村追索土地补偿款的过程,可以清晰地看到一条从“补偿索取权”向“土地开发权”演变的线索。

   案例中因土地产权外延扩展而产生的种种“实惠”,超出了原有补偿政策的边界,实则也都是依据土地产权而延伸出的发展权议题。在我国由于土地“三级所有”中国有和集体所有权具有特殊性,法律上并没有“土地发展权”这个概念,土地所有权诸项权利中也没有这一权利。为避免发生歧义,我们暂将因土地而产生的发展权议题也归入“土地开发权”,而这两种权利之间的差别还有待进一步的理论研究。

   追索行动所提供的是事后确权的机会。虽然在事前权利模糊、事中没有参与,但事后追索的过程中,追索目标却逐渐发生了转化,从清算历史旧账转向注重眼前利益,如将“存量”虚置,转而追求“增量”,即扩展土地产权的外延。朝村获取的增量资源不仅包括物质资产、经济机会,而且还包括关系的和庇护的社会性资源。

   这涉及土地产权与开发权(发展权)之间的关系。根据我国土地法规,土地开发权并不在现行的地权结构体系和内容中,土地开发或发展活动中所获得的收益被确认为“人人均等享有”。因此失地者在得到政策补偿后不应再要求更高的权益。但是,在地方“土地财政”主导下,并不能确认其收益能够实现“人人均等享有”。城镇化土地征收和征收链条中存在的土地征收制度不完善等问题,使强征却不落实补偿成为不争的事实。

   与土地相关联的生存权和开发及发展权,共同构成村集体和农民权益实现的基本前提。村民在追索土地产权权益的初期,生存权原则曾是上访村民合理合法的首要依据,在追索权益的中后期,正值城市化快速推进,他们将“补偿索取权”适时转变为“土地开发权”,继而又将土地产权及其权益转换成发展权益,要求分享城市化收益。这也是农民对于土地被征收但并不能从公共设施增长、特别是过度增长中直接获益而自然产生的合理诉求。因此,这也是事后追索中极其容易提出的附加条件。这种“分沾”不同于某些城市化地带因高额征地补偿形成“食地利者”阶层的现象,而是征地受损者对强征和不公平补偿的最低限度的追索。这种事后追索也不同于事前和事中的行动,在事后追索中,产权主体的参与将会更加主动,对于土地开发权和发展权的理解也会更加充分。而且,土地的级差地租决定了不同区位土地产权外延边界的大小,也决定了不同区位农民对权益诉求的不同。这种诉求可能正是城市化可以惠及农民并且得到农民支持的社会基础之一,也将是推进制度改革和法律改革的动力之一。

   对于土地开发权和发展权是否应成为土地所有权诸项权利中的一项,可否承认这两项权利的独立权利属性,准确界定二者的内涵,并将其嵌入到现行的地权结构体系和内容中(张先贵,2015),尚不是本文研究的任务。对于这一议题以及土地私有化等问题还有许多理论和实践的工作要做。不过,实践中的土地占有和使用权结构体系及内容已发生了深刻的变化,已有的大量经验积淀可为土地权利体系和内容的深化与拓展以及土地管理法律制度的市场化改革提供借鉴。这也正是本案例研究在理解总体性问题时的典型意义之所在。

   对于土地确权研究不能只停留在以往即时即地的研究上,而要追踪确权的长时段过程和更为宽广的制度背景和范围。即时即地的确权研究强调了确权的现时现场性,它的目标是现时明晰产权,但即时即地的界定不但发轫于前期的预备阶段,而且还往往完成于事后被反复界定的延续过程,特别是事后被再建构的过程。如果忽略了后续过程中的演变,产权研究可能就有所缺失,不够完整。从本文讨论的关于事后追索权建构的过程来看,土地产权存在动态建构的条件和可能。土地产权不但会因不明晰而遭遇反复界定,而且即便是界定明晰后的产权也仍然存在被再建构的可能。正如本研究所揭示的,由于多个主体之间的双边或多边关系参与界定,又由于法理的法规政策和情理的日常生活逻辑交互作用,土地产权的事后变动是产权动态建构过程的合理体现。这是产权研究中不可忽视的重要方面。

   作者单位:中国社会科学院社会发展战略研究院

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2018年第3期

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