折晓叶:土地产权的动态建构机制——一个“追索权”分析视角

选择字号:   本文共阅读 314 次 更新时间:2018-05-26 18:59:11

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折晓叶  
对因婚姻关系而拥有的成员资格的确定极其复杂,设定权利时除去以“撤组前后”作为股权大小的标准外,更多地遵守了明文的和隐藏的村规民约,其中又包括“接纳”或“排斥”的种种原则,每一条都针对婚姻嫁入、迁入、入赘、直系农转非等复杂人员及其子女,并按照不同情况对于应享受的股份作出详细规定。

   在这些让局外人摸不着头脑的细则中,对于这个历史上出生率一直较低的地区来说,因婚姻关系而设立的股权暗含着对生育制度和人口增减趋势的考虑。其中最为奇特的一条如下:“双方独生子女生育的子女以姓氏为准,享受0.5股”。这一村落习俗约定,子女姓本村人姓氏的才算本村人,而不管是随父姓还是随母姓。此外,入赘外地人做女婿以保持本村人口减少外流也成为当地的习俗,因而只要入赘女婿随本村母姓,也自然被视为本村人。这一“本村人”习俗还延伸到以结婚彩礼送到哪一方为标准,比如彩礼送到本村的就可认定为本村人。落到他村的则被视为财富外流,不管嫁还是娶,都不被本村人认可。可见户籍制度在“本村人”的认定上起到的作用有限。在合作社成员权认定上,这些习俗自然而然地被写进章程,成为认定原则。

   “照顾享受”也是成员权认定中约定俗成的规则,得到多数人同情并同意的,才会“以分到责任田为依据照顾享受”。在诸多农户“意见书”中,常有各种“希望照顾”但却是不符合村民意愿、不符合章程规定的请求,因此决然得不到照顾。

   在人口股条款中特别需要注意的是依据城乡关系结构的变迁而产生的“边缘人”特征,以及因此产生的“接纳”或“排斥”原则。人口股条款对几类特殊而复杂的人口,比如现役军人、在校大中专学生及毕业后未落实固定工作和社保的、被劳教人员、上山下乡在本村落户的家属、下放工人落实政策的上调人员、离退休顶替人员、被顶替人员等复杂人口,都依据村民意见持接纳态度,作出了可享受0.5-1股不等的细致规定。但是,对于长期在村外、对村里没有贡献、在非农行业里“赚了大钱”的人,村民的排斥情绪很大,确认的条件也就更加苛刻。至于该不该得到“照顾”,要看村民中多数人的意见,即使“道理够不上台面,但多数人同意就可以”。当然,多数人依据的并不完全是一时的情绪,而首先与有没有追索权相关,比如对于村庄变迁中没有经历土地补偿追索过程、没有参与“共同创业”的人持排斥态度。其次,与以往形成的村规民约相关,比如“对村里农事有没有贡献”、“对劳教人员的惩罚和改正期待”、“对祖居村民的认可照顾”,等等。这些“多数人同意”原则几近舆论“霸权(暴力)”,并不一定符合法理,但在情理上往往占据着舆论制高点。

   这充分表现出成员权的社区特点,它自然体现在日常生活里,不过在产权界定时又受到法规制约,加入了政策和制度规则的作用。这就使得法和情两种“理”得以在成员权的动态界定中相互磨合,互相补充,共同发挥作用,甚至难分高下。成员权又隐匿于事件背后,在权利得到补充或受到损害时才站出来“说话”。因此,成员权也是在产权追索和落实过程中被不断厘清和重建的。

   朝村在实行现代意义的股份合作制时采用习俗中界定成员权的原则,在当地普遍得到认可,具有典型性。作为较早成立股份合作制的村庄,其章程曾作为其他社区股份合作社章程的范本。近年来该地区实行“土地承包经营权确权登记颁证”,其中如何确定农户土地产权“共有人”即成员权,仍然是最为复杂的议题,许多村庄为此大费周折。政府部门制定具体细则时,也无法遵循地区的统一政策,在另行规定中,仅“共有人确定基本原则”就有十余条补充,均涉及婚姻和户籍人口流动状况。“共有人”资格要由“承包合同”和家庭户意见双向决定。在笔者访问的几个村庄中,家庭户和集体组织都不得不采用类似于朝村的习俗方法,以最终处理好“成员权”这一复杂问题。

   可见,对追索收益进行再分配是以成员权为基础的,需要在产权追索和落实过程中被不断厘清和重建,所依据的既有“分田人头”所确立的正式经济认定原则,也有社区情理所确立的非正式社会认定原则。其权利既源自法理也源自情理,背后所遵循的是集体制的“天赋人权”和社区共同体的习俗正义的双重逻辑。

  

六、增量索取权

  

   土地产权具有复杂的分解形态,比如“田底田面”、“同地不同权”等,对其功能的重视在追索中显得格外重要。土地征收后特别是地产分割多年后,土地的实物形态已发生巨大变化,地价上涨数倍,事后追索的目标逐渐放弃对存量土地资产的追索,对增量资产特别是城市化效益的追索成为谈判的关键点。追索过程中,未来新增资产及其价值分配(剩余控制权)成为真正具有激励作用的部分。

   1.索取新“实惠”

   村干部和村民在以土地“确股确利”后,对于只吃利息并不满足。这些失地的已经身处城市化地带的村民,对于城市土地值多少钱,农地转非农用地又升值多少,早已了如指掌。因此,对于长期没有得到土地补偿而今只按照当年较低的补偿费标准清算,内心是不满足的。他们商量出多种办法,向政府索取“确权土地”之外的被延伸了的权利,这被认为也是政府十余年“欠土地账”而应给予兑现的。他们紧紧盯住这种权利,对此“理直气壮”,只是“要给政府留面子”,不再采取冲突的方式,而是采用“争取政府支持的办法”,变相索取可能得到的其他利益。政府农口部门对于村组织提出的要求也常常协同有关部门尽量予以解决。数年来这个村组织将土地“欠账”作为“政府理亏”的底牌,曾据此获取过多项新的发展机会。在这里,可以清楚地看到村民的追索目标已发生变化,开始从争取道义上的“补偿索取权”向法理上的“土地开发权”演变。

   例如,重新“拿地”(实为拿钱买地)即是其中一项实惠的交易。

   在清理土地欠账初期,村代表们坚持要求归还“被拿走”的土地。由于政策具有时期性,不但归还无望,而且作为土地被全部征收的村集体,也不再可能享有新出台的土地“增减挂钩”中土地开发的政策红利。但是作为因土地被征收而“集体经济薄弱”的村庄,朝村村民对于获得新的土地开发权还是增加了索取的勇气,并抓住了机遇。

   在村民的强烈要求下,开发区一开始归还了部分土地来抵消“欠账”,但很快便不再拿出土地,转而同意出卖少量土地给村合作社。

   对于“拿钱买地”,村民一开始不理解。一些人认为:“土地本来就是我们的,为什么还要拿钱买回来?”村干部则认为:“要回被拿走的土地是不可能的。纠缠在以前的欠账上,拖久了什么事情也办不了”(2016年访谈资料)。他们看到的是后续的新的利益。新“拿”的土地办了菜场、建了标准厂房和门面房,就又赚钱了,暂时平复了村民的不满情绪。

   这里需要说明的是,个人分配股的分红资金主要来自追索而得的集体土地补偿费利息、因土地欠账而新购得的土地以及其他集体经济项目的收益。也就是说,通过追索土地产权,股份合作社有条件在最低水平上实现保底分红,在一定程度上保护了村民的利益。这也是村民和村组织以有无追索权来确定收益分配的道义基础。事实上,直至收益稳定后,村民对于土地产权的追索行动才暂告平息。

   2.延伸“土地开发权”

   村民作为追索者始终处于弱势地位,不可能去追索原有土地和附着于其上的非农收益的再分配权。权衡下来,村书记之所以愿意继续在政府“挂账”,其实心里还盘算着另一本账。挂账,即是政府欠账:“你欠着我的,向你不断争取新的机会,胆子就大一点,话也好说一点”(2016年访谈资料)。事实上,十余年来朝村股份合作社将重点放在了对再就业权、价值再分配权、机会获得权以及土地开发权和发展权的追索上,村干部最主要的任务就是“跑上边要机会要项目”,村书记使用了新词:“分享一点开发区的好事体(好处)”。

   村组织看重的显然是身处开发区的地理经济优势。土地“认账”付利息后,他们以“政府欠账”为由,进一步索取的是更多的发展机会。村会计说:“我们的几个产业,都是跑政府部门、向开发区购买土地办起来的。你政府欠我们那么多年,还不批给我们一些土地吗?虽然抵不上原来的土地,但现在这个开发区经济一直在发展,土地指标这么紧,我们能够搞起来的物业全都赚钱”(2016年访谈资料)。村会计目前还看不到物业经济的风险,认为“就是不景气,物业还存在,本钱还在”。

   朝村依靠新购土地发展了以下几项新产业。

   厂房租赁:在开发区内通过获批“土地使用权出让”建立了两栋厂房,建筑面积1757.12+5690.85平方米,出租给企业;工业用地(土地使用权出让)11665.8平方米,用于厂房出租;商业用地(土地使用权出让)431.9平方米,用于建菜市场;综合楼会所(土地使用权出让)909平方米则留作自用和出租。

   以上几处是社区股份合作社的支柱产业,其中发包收入2015年达到201.8万(厂房租金198.1万,会所3.7万),占村财总收入317.7万元(在当地属于较贫困的村)的近64%,成为股份合作社维持村政、发展经济以及股份分红的主要来源。

   周边数个村庄都有类似的做法,村民称其为“吃定开发区”,差别在于村干部的眼光高低、活动能力大小。

   该案例充分显示,在追索中朝村依据土地“补偿索取权”延伸出的“土地开发权”和其他发展机会,已然使得无法复原的实物形态的土地产权的内涵和外延都具有了意想不到的新内容,都避开了土地产权分割和占有的难题,实现了对新增资产价值的追索和分享。这一权利部分是源自于国家和地方土地制度改革中政策突破的尝试,更为重要的是源自于土地产权变革中农民对发展权益的强烈需求,其背后的实践逻辑是道义的生存向分享分沾的发展权益进取的逻辑。

  

七、结论与讨论:从追索权来理解产权建构


   朝村案例表明,追索权行使过程中产生了一种内在逻辑一致且具有实证意义的追索权分析框架。

   这一分析框架中的追索权是由追索一方和被追索一方共同建构出来的,前者的索取和后者的让渡赋予其独特的内涵。它与法律界定的追索权的不同之处在于,它的判定往往不是刚性的、可以依据技术来界定和厘清的权利,而是异化为由多个主体之间的双边或多边关系界定的权利,比如所谓集体产权实则反映的是政府与集体和农户之间的关系,需要在事后的追索过程中被不断厘清和建构。它特别强调权利的合法性制度基础和社会关系结构基础,解释逻辑也不同于产权经济学。在后者看来是“产权偏离”的现象,在它看来则是具有合法性基础的策略选择;在后者看来是带有非经济理性的情感色彩的抉择,在它的思路中恰恰是社区伦理和关系网络约束正式制度的一种体现;在后者看来是由于“不确定性”和“信息不对称”而产生的产权变动,在它的解释中恰恰是产权动态建构过程的合理体现。

   上述分析思路有可能将一系列琐碎而独特的、看似互不“搭界”而实则相互关联的产权现象统一起来。那么,追索权对于产权建构可能具有怎样的意义呢?

   1.控制权的转移性

朝村案例中,有三种制度机制——行政权力、集体制度和社区习俗共同对土地产权确认发挥作用。可以观察到的是,在追索行动的作用下,这三方机制共处于一个互动平台,虽然主导这三方行为的逻辑不同,但它们共同导致了剩余控制权的分解,使控制权从政府独占向村集体和农户“分沾”转变。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2018年第3期

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