折晓叶:土地产权的动态建构机制——一个“追索权”分析视角

选择字号:   本文共阅读 314 次 更新时间:2018-05-26 18:59:11

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折晓叶  

   追索行动一旦开始,事情就发生了重要变化。政村互动下,双方主要采取了以下方式。

   1.“认账”

   村组织和村民们担心“暂缓确权”会演变成“不认账”,解决问题时要求政府“认账”,或者归还土地,或者还清拖欠的补偿款。从政府的角度考虑,归还土地和一次性支付拖欠款都不现实,而采取“认账”的办法有助于逐步解决问题。“认账”得到政府承认,隐含着既承认“不能长期白拿”,也承认村民维权在理,这成为解决问题的第一步。

   朝村等村庄的被征收土地采用清算办法得到确认。朝村被确认补偿款总共为900万元,暂时作为政府向村集体的“借款”。这样,政府每年只需拿出几十万元支付借款利息,就可解燃眉之急。可以说,“认账”使原本在集体制维持下的不清晰的权属关系现在要以“共同约定”的带有参与特点的方式明确下来,并且正式记录在案。可以看到,村集体和村民这时追索到的正是土地被征收后的“补偿索取权”,是一种道义的权利。

   2.“倒过来算”

   那么,拖欠十余年,土地基数账是如何清算的呢?农口部门(指主管农业和农村工作的部门)提出:开发区一次拿不出那么多钱,而只能“倒过来算”。比如,“(算一算)给老百姓做了哪些事情,已经先付掉了多少钱,给你们无偿使用(了什么)。七算八算,算下来,还净欠(农民)一个多亿,作为开发区向这(几)个村的借款,都是以6%的利息付”(2007年访谈资料)。

   对于这样“马马虎虎”的清算办法,村干部的意见虽然有所分歧,但也是无奈的。作为政权和村民的双重代理人,他们只能在政府与村民之间采取折衷的办法。村民代表中有人算过账,如果在自己村的土地上建房,这些年光吃厂租房租,就不知能赚多少钱。但人们也知道,征收土地的“事后账”是不可能这样算的。最终,在“跟政府也不能太计较,能给就行”的求其“次好”的共识下,村干部和村民代表接受了这一清算结果。

   实际上,这种清算办法建立在双方对经济大环境的理性判断上。按照当时的情况,村级集体经济的发展已遇瓶颈,靠土地发展的条件早已不复存在,村里人意识到“没有能源连6%都赚不到”。所以,稳定地拿到利息收益,是前后几任村干部和村民代表都可以接受的结果。朝村每年可得利息约为54万元,归入村财收入。时至今日,朝村已获利息十年有余,当政府有意愿连本带息一次结算时,现任书记却不愿意接受。笔者追问理由,他坦率道出:“没有项目连6%也赚不到,还是挂在政府账上吃利息稳当一点。”因此,政府和村组织各自用不同的逻辑算账,竟然找出了大致相同的清算比例数。

   清算所采用的“倒推算法”具有“事后合约”的含义。在经济较为发达的长三角地区,以此界定产权的做法在乡镇企业转制中曾屡屡出现。这显然不完全合乎经济学意义上的产权安排逻辑(折晓叶、陈婴婴,2005)。不同的是,土地产权原本具有保障作用,但界定中地方行政权力介入所遵循的并不是满足社区福利需要的规则,而农民追索的也仅涉及生计,所以对于以“倒推算法”得出的“量”也无法太计较。

   显然,事后确认权在权属上是土地财产权利发生变化后对于未能达到承诺权利的追索权,其实质是国家(地方政府)、村集体和农户关系的核心。虽然“事后合约”依据的是法定“三级所有”中集体对土地的农用所有权及征收补偿法规,但毕竟受到参与者所握有的控制权程度的影响,这反映出追索权的正式结构与实际运行之间的差别,充其量它只是一种“还债”的历史契约和“还情”的社会契约。

  

四、权利转换权


   征收土地时拖延确权和拖欠补偿虽然使得被欠一方损失巨大,但也给他们事后追索提供了某些讨价还价的机会。转换权利即是其中一种。政府对分割时的产权暂作“认账”处理,其实质是暂缓一次性兑现补偿等利益,这给欠账的政府一方解围的同时,也为追索方提供了将土地产权及其补偿适时转换为再就业权、价值再分配权、发展机会获得权、土地开发权甚至股权股利等的可能性。

   1.确股确利

   所谓“认账”,确定的是对已经消失的土地形态的“空账”,这如何让村民接受呢?土地所有权虽然归属于村集体,但却是从村民承包户手中征去的,土地补偿款的收益又如何确认到村民户中呢?这是横亘在村组织与政府中间的一个难题。

   土地被征前后十余年中,土地调整和人员出入村庄的数量都很大,城市化过程中又出现了“村改居”等变化,使得“确地确权”难以实现,于是土地产权形式在这个村庄(社区)发生了向“确股确利”的转变。由于这一过程直接牵扯到作为征收一方的政府责任能否回归的问题,因而只有借助于地方政府出台的政策,才能推动以土地为核心的股份合作社的组建。

   地方政府部门在朝村直接推动了“社区股份合作社”的建立,将当初的“确权确地”改为“确股确利”。村干部和村民比较接受这个办法,特别是确定了土地股份之后,他们每年都有一点土地收益,而且记录在股权证书上,心里比较踏实。

   一户村民的股权证上记载了这样一些信息:入股记录:土地5.2亩,人口4.5,合计股份9.7;股份变动记录:无;红利分配记录:每股120元,金额1164元(2005年)。

   这是因户而异的一张股权证记录。股权证记录在制度上还因家庭人口状况而异,规定除“土地股”和“人口股”外,还有一项是“保留股”,是为家庭人口中已有资格享受“人口股”但又尚未达到规定年限的人员保留的股份,注有“保留时间(年代)”,达到时间后方可记入家庭总股份;另一项是“农龄股”,主要为不够条件享受“人口股”的曾经务农的原居村民而设立。

   朝村“社区股份合作社”章程规定,个人分配股股权共分为人口股、土地股和农龄股,三种股权均与农地相关。其中土地股的确定主要依据“分田人头”(指实行家庭联产承包制时分配到土地的人口)这个带有国家政策性的原则。而此时这个村庄已全部“撤组”,无一分一厘土地可入股,因此土地股也被称作“空股”,它的设立只能对应于集体土地,故按“分田人头”实行人均一股。土地股成为合作社成员身份最基础的指标,从而彻底完成了实物形态的“土地产权”向虚拟形态的“股份权利”的转换。从这个角度来看,变通性“确权”涉及的就不仅是明晰所有权的问题,还有伴随所有权的一系列的转让权、收益权等在内的复杂产权问题。

   这里需要说明的是,个人分配股的确立成为个人新的有限产权依据,股权证书重新明确了个人产权与集体产权之间的依存关系,从而也在一定程度上重新界定了集体与国家(政府)之间的关系。这一变化的实质是政府对其失去了绝对控制权,控制权下移,部分向村集体和农户转移。

   2.就业安置权

   本案例所在地区是农村工业化和城市化以及乡镇工业转制较早的地区,地区经济的快速增长以及公益事业的进步是不可否认的。但是,在相当长的时段内,这些变化并没有使农民直接受益。而且变化意味着社区成员从失去集体产权到失去就业保障,最终失去土地保障。因为工业化和城市化早已导致他们原有的“土地产权”向“就业安置权”转换,原来可以分割清楚的土地产权,经过非农使用后不再能够分割,而是转换成了非农就业权和集体福利享有权,而“招工安置”也得到了国家当时政策的支持。但是集体企业私有化之后,企业只遵循市场原则,不再保证村民的就业权和福利权,使农民无法持续地享有土地产权的收益,从而有可能成为既无土地产权也无就业保障的受损群体(折晓叶,2008)。

   于是,失地后村民面临的第一个问题就是如何实现“土地产权”向“再就业权”的转换。对于获取就业权,村民中最为流行的说法是:“土地没有了,企业转制了,政府就要给工作,给饭吃”。经过开发区与驻地企业的协商,企业招工在同等条件下优先考虑失地农民。然而,因村民就业素质所限,企业和开发区管理机构所能提供给村民的主要是一些保洁和绿化工作岗位,这适合老年人,特别是妇女,而年轻村民只好自寻出路。这个地区后来比其他县市更早实行“土地换社保”,继而“土地换城保”,解决了大部分村民的后顾之忧,就业问题得以缓解。

   上述“确权确利”、“就业安置”和“土地换社保”等,都是以集体制土地产权作为“底子”而向其他权利转换的典型形态,也都是在追索过程中逐步达成的一种由原始土地产权转换而来的发展机会权,其背后的逻辑仍然是日常生活中道义的保障和安全的生存逻辑。

  

五、收益分配权


   在土地产权分割中,村集体土地产权是最容易被长期暂缓确权和补偿的。在较长时间的追索过程中,地方城市化进程推动了人口快速流动,社区集体成员资格如何再次确定,谁才是实际利益的分享者,成为落实追索权的基本内容。

   案例显示,土地产权及其补偿得到政府“认账”后,所获权益无论多少,都不再是原初土地产生的收益,而由谁来分享就成为社区股份合作社最为重要也最为复杂的公共资源分配议题,在这里即是成员权确定问题。股份合作社通过股权设置重新确定了成员资格。

   前已述及,土地股是标明合作社成员身份的最主要指标之一,主要依据“分田人头”原则,体现了国家权力的强制性作用,也体现了土地保障的公平逻辑。作为政策底线,它犹如高校招生录取时的“提档线”,只有进入者才有资格通过社区其他原则再加以筛选。其中,在总股权设置和分配比例中,土地股只占40%,而人口股占40%,农龄股占20%,后两种股权的设置原则就显得非常重要,因其涉及追索权的基本问题,即哪些人才具有追索资格。值得探究的是,成员权确定中遵循了微妙的村落习俗,全权由村民自主确定,社区情理发挥作用的空间很大。确定过程艰难而激烈,牵动了全体村民来参与,就连多年流动在外的村民也回乡参加大讨论。讨论采用代表会议和“农户意见书”两种形式,提出的意见和建议可谓“五花八门”,内容涉及工业化和城市化过程中村庄人口变动的方方面面。村组织和村民代表从中归纳出十个方面,对应意见书件件作出答复,最终形成人口股享有条件讨论稿,经村民代表多数同意,设立股份合作社“人口股章程”。

   其中,农龄股以征收撤组前或“农转非”前从事过农业劳动年限为依据,照顾到没有土地股的情况,规定细致,大部分对应于农户“意见书”中提出的复杂情况,处理时主要依据“事农”这一追索资格和社区情理原则,多数人同意即可,并不过多考虑政策影响。农龄股属于农业村庄长期以来对参加农业劳动人员的“照顾”性质的“沾光”股份,其背后是集体主义的“劳动创造”逻辑(刘玉照、金文龙,2013)。农龄股的分配采用“一次性照顾分配”,故正常年度统计中并没有出现这一股份。可以判定,这些人员是属于无权享受固定的人口股的非户籍人口。

   人口股的确定最为复杂,享有者原则上主要是在册的原居村民,但实际确定过程要复杂很多,与户籍制度的在册人口大不相同。人口股以人为单位,设有半股和1股两种,其中所遵循的原则与其他类型的股份有所不同。

首先,人口股与土地股和农龄股都不同,排除了户籍登记中那些与“征收撤组”(即土地完全被征后改为居民,为追索权条件之一)无关的新老户籍人口,如那些户口挂靠、买房迁入和农迁农人员等等。其次,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2018年第3期

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