折晓叶:土地产权的动态建构机制——一个“追索权”分析视角

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2018-05-26 18:59:11

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折晓叶  
即动态使用过程中发生的权利界定关系,换句话说,是动态使用过程中权利的具体配置关系。这一理论支持我们对土地产权界定中所发生的复杂的权利关系和权力配置进行观察和思考,但也提醒我们,产权在事实上的界定比法律上的界定要难得多。从本文所观察的案例看,这或许是因为参与的主体各自遵循的逻辑不同,从而加大了这个难度。这也正是本研究试图探究和解释的问题。

   其二,旧产权理论强调对资产的剩余收入的索取权,而以哈特为代表的新产权理论则强调剩余控制权(合同未作规定的权利),认为后者比前者更为基本。索取权通常有众多人共享,控制权就少有共享(哈特,1998:76)。这表明,索取权和控制权的现实状况和对应关系才是理解产权问题的关键所在。特别是剩余控制权也留有被共享、被解构或被多方掌控的可能,即便在拥有法定所有权或者所有权模糊的情况下,产权的控制权也可以被再建构。从这个意义上说,本文讨论的追索权正是一种对控制权进行再建构的权利和行动。不过,我们关注到,一个完整的产权过程并不是“剩余索取权”和“剩余控制权”这两种权利非此即彼的过程,而是它们交叉互动的融合过程。追索权不仅对应着剩余索取权,如后文涉及的重新“认账”、“倒推算法”、“确股确利”、“增量索取权”等,而且也对应着剩余控制权,如“权利转换权”、“收益分配权”和“土地开发权”等,从而深刻地影响到产权的动态安排过程。

   其三,在产权分析中引入政治进程的影响,注重形成产权激励机制和约束机制的政治过程,是产权研究的另一个重要转向。本文从国家、农民集体及其成员的关系角度来展现这一进程。国家理论是我们可以借鉴的一个理论思路。诺斯的新古典国家理论认为,由于国家的目的多样,其建立的产权结构不一定是以效率为导向的,而是完全可以利用权力来建立一种国家最大化或统治者租金最大化的产权结构。因此,不可避免地存在一种“国家悖论”:国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是经济衰退的根源(诺斯,1992:25)。这就使得高度集权体制很容易在市场化改革中发生扭曲,但国家在导致问题产生的同时也为解决问题准备了某些条件。由于土地征收条件特殊,地方增长出现瓶颈后,客观上要求地方政府调整政策和策略,以解决发展之困境。从主观上讲,政府机构及其官员也有解决问题的动机。任期制可能导致现任官员与未来继任官员在资源开发和政治声望等方面存在潜在竞争,使得现任官员具有透支未来资源和对普通百姓做出超前承诺的动机(曹正汉,2011)。这些都有可能促使政府机构及其官员放弃对土地资源的部分控制权,以争取村集体及其成员来合作开发,这也是控制权下移的原因之一。从这个角度来说,追索权本身的建设并不是追索者单方可以完成的,也不是仅由处于弱势地位的一方“反控制”就可以实现的,强势控制者的放权意愿和程度也是追索权建构的必要条件之一。

   比起国家权力,农村集体制权力运作的过程更为复杂。在“三级所有”的土地产权制度下,集体所有权往往隐匿于事件背后,只有在集体经济收益链条断裂或收益在成员间的分配明显减少时,产权问题才会凸显为国家、集体和农民之间的关系冲突问题,甚至遭到追索和清算。

   与此相关的另一个问题是集体成员权如何确定。确定村集体成员资格的依据可能来自法理和情理两个方面。前者包括“三级所有”的集体制、运动式确权机制等,后者包括社区情理和习俗等日常生活逻辑(杨善华、吴愈晓,2003;周雪光,2003:74;青木昌彦,2001:36;Nee,1995)。从国家、集体和农民的关系来看,成员权是由多个主体之间的双边或多边关系界定的,即由法理的和情理的日常生活逻辑界定的权利,往往需要在事后的追索过程中被不断厘清和建构。

   上述理论视角从不同方面为我们分析追索权搭建了一个综合性的分析平台,如果将国家权力、集体机制和成员日常生活规则都引入其中,那么追索权的基本问题,比如向谁追索、追索什么、谁是追索利益的分享者等等,就都自然地提出来了。

   本文尝试将土地产权实际运行过程的追索权重新概念化,使其具有分析的性质。为了分析上的便利,下面首先将这一概念拆分出几个可以观察的维度,其次在同一个观察平台上辨析它们之间的关系,将它们统合到追索权的总体概念框架中。

   这一框架不仅在法定的正式权利下来理解追索权,还将权利的形成看作动态的不确定过程,探讨权利确定过程中社会性因素和非正式制度的作用。在描述和分析时,着重于追索权在不同阶段的样态、成因、路径和演变条件,并沿着主体、客体和时空三条相互交叉的主轴进行。本文提出的追索权具有以下四个维度。

   追索权的方位和范围。这一维度分布在客体轴线上,是指引发追索权的动力事件或事项,如市场化、工业化、城市化等事项以及追索的方向和组织的层级与范围。事项的复杂程度越高,追索的方位和范围越难确定,追索的目标也就越难达成。

   追索权的确定性和明晰程度。这一维度分布在主体轴线上,是指参与追索权结构的行动者所握有的控制权程度,反映追索权的正式结构与实际运行之间的差别。差异性越大,追索权的不确定性越大,可建构性也就越强。

   追索权的稳定性和延续性。这一维度分布在时空轴线上,是指追索权结构的持续时间和变动频率,反映追索权结构演变的不同阶段和动态过程。追索权的动态平衡调整越及时,其结构关系越完善越合理。

   追索权结构。在上述分析维度中,追索权结构是一个关键性的概念,它包括这样一个权利丛:事后确认权,指土地财产权利发生变化后对于未能达到承诺、应实现的权利的追索权;权利转换权,指将原始土地产权转换为发展机会的追索权;收益分配权,指追索收益的再分配权;增量索取权,指事后避开产权分割和占有的难题,对分享新增资产价值的追索权。这些权利是被赋予的、自身拥有的维护利益之权,当事人有权做出一定的行为和要求他人做出相应的行为。这种权利可以放弃,也可以让渡。从这个角度看,追索权可以通过追索方和被追索方(如制定政策和法规的政府)共同建构。为分析便利起见,暂且将追索权解析为以上四种权利结构,实际上它们是同一事物的几个方面,不同层面分别包含了追索权的基本问题,如“事后确认权”对应着向谁追索,“增量索取权”和“权利转换权”对应着追索什么,“收益分配权”则对应着谁是追索利益的分享者,等等。这几个方面互相依存,其中“事后确认权”是最为基础的权利,“收益分配权”则是追索的目标权利。这四种权利共同实现追索的终极目标,在一定程度上改变着国家(地方政府)、村集体组织和农户之间的关系,并对土地产权建设产生积极作用。在这个意义上,追索权是土地产权建构的一种重要动力机制。本文将以一个追索征收补偿款的实例进一步阐述有关的概念和关键问题。

  

三、事后确认权

  

   追索多发生在政府强制征收而另一方未能参与定价,或事后承诺方未能兑现对方权利的情况下,被征地或被征收一方通常采用信访、上访甚至围堵等冲突行动,要求参与定价或者重新确权。事后追索常常要求政府以“认账”(即建立事后合同)的方式确定集体和农户的权利,要求正式办理确权手续并支付补偿费,并且要求参与确权,纠正之前不公平不公正的做法。可见,事后确认权是国家(地方政府)、村集体和农户关系的核心,其所依据的是法定“三级所有”中集体对土地的农用所有权及其征收补偿法规。

   在本文所选案例所在的县级市,因开发区建设和城市扩张,从20世纪90年代初期开始,先后数次向朝村征收土地近1700亩,2005年后该村已无农地,改为城市社区建制。征收过程中的一个较为严重的问题是,由于开发区建设资金紧张,应付给村集体的“土地补偿费”没有支付给包括朝村在内的数个村庄,欠款一度达到数亿元,并且政府以“暂缓确权”的方式处理了这一问题。因此,村民并不承认这是“征收”土地,而是认为土地“被拿走了”。拖延不付使村集体经济失去支撑,陷入困境,这引起了村民强烈不满。在数次较大规模的上访中,“要工作,要吃饭”成为上访村民合理合法的生存底线原则。这类信访一直持续了十年之久。

   这一时期村民的追索行动具有以下几个特点:

   其一,前后数次上访中,村民并不反对征收,他们看到城市扩张中农地不保的前景,也逐渐了解到该地区征收拆迁补偿对于他们改变生活处境的可能性,因而只是要求将被征土地确权在村集体甚至农户名下,并且按政策给予补偿。这可以看作农民依据政策而追索的“补偿索取权”,是一种依据国家补偿政策应该给予的合法权利。其逻辑源自依靠土地生存和保障的生存伦理,以及在此基础上转换而成的“土地换保障”的生计安全道义,也源自互惠的公平公正逻辑。他们把这种逻辑贯穿到国家、集体、农民的关系之中,要求政府提供以土地为基础的保障。

   其二,从向开发区及其用地单位追索发展到直接向市政府追索,并且要求市府有关机构直接出面解决问题。村民认为开发区是政府办的,征收是政府出面的,既然开发区企业不能一对一给予补偿款,就应该由政府来解决。其逻辑来自集体制确立的一种独特的“农民、集体、国家”权利关系链。作为“集体成员”,特别是集体土地使用权和所有权的拥有者,他们的某些权益问题直接与国家和地方政府相关联(折晓叶,2008)。因而他们在追索中控告的对象也主要是市、县等地方政府(于建嵘,2008)。

   其三,村民追索时,手里既没有法定文本,也没有明确的应付款证据,所以“暂缓确权”的土地及其被拖欠的补偿款并不构成法律问题,而是政府与村集体的特殊关系问题。处理中政府有关机构不可能否认欠款,只好将企业欠款转变成为政府“借款”,要求集体为政府暂时分担困难。地方政府拖欠付款的逻辑恰似以往对集体经济的“平调”逻辑,即集体财产可以无偿调拨给基层政府。在这种逻辑下,补偿款拖欠才可达十余年之久。

   其四,农民不间断地以各种方式要求归还土地“欠账”,督促政府下决心解决问题。农民的土地权益诉求日益强烈,引起数年内持续的规模较大的“上访”行动。当“维稳”效果具有“一票否决权”时,出于政治稳定方面的考虑,这一问题才摆到地方政府的议事日程上,并有可能得到逐步解决。这里遵循的是上访事件中普遍存在的“不闹不解决”、“小闹小解决、大闹大解决”的逻辑,不同的是地方政府解决问题的意愿和能力在各地有所差异。

   其五,在经济增长达到相当水平之后,增长带来的问题在地方逐渐凸显,成为县域发展的新风险。这一时期的地方政府行为与当时的“锦标赛”竞争逻辑有关联(周黎安,2007;周飞舟,2009),比如区域间经济增长竞争带来的压力、政府对“土地财政”的依赖、地方官员任期内对GDP政绩的追求等,都使得地方形成了持续不断的“开发区热”,透支和占用了大量的土地和资金,以至于长期拖欠应给予村集体的征收补偿款。在这种背景下,当地政府以强制性征地来增长财政的方式遭遇到了增长风险和政策瓶颈,于是开始逐步解决“三农问题”,将土地、就业、村民自治、城乡一体化等社会建设任务落实到政策层面,由此也带来了一系列新变化。首先,土地使用权拥有者可能拥有更多的谈判权;其次,与征地初中期的强征相比较,新征土地需要政府给出有利于村集体组织和农户的合作条件才有可能达成(曹正汉,2011);再次,地方官员任期制度中的考评条件也随之发生了倾向于民生的变化。本案例所在地政府在土地开发上就出现了向村集体“让利”的地方政策性尝试,多数突破土地法规,为农民享有“土地开发权”和收益权(即留用地)而“开口子”。

这些被“逼”出来的政策和制度机制无疑对追索行动及其目标的实现提供了有效的帮助。可以说,土地“欠账”问题的解决,是农民不断诉求公正、政府不断设计和修订政策等双方互动的结果。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2018年第3期

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