沈广明:分享经济的规制策略——以辅助性原则为基点

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2018-05-25 13:57:36

进入专题: 分享经济   规制策略  

沈广明  

   摘要:  近年来,分享经济的迅速发展为公众带来更加便捷和舒适的生活体验。但同时,分享经济也引发了无序发展、逃避规制和负外部性等诸多乱象。面对分享经济新业态,传统规制模式已经捉襟见肘,过度规制、规制漏洞、规制俘获等弊端纷呈。为此,重构分享经济的基本规制策略已经成为学界和政府监管部门必须直面的重大课题。而高度重视市场化机制和行政规制改革的“辅助性原则”,则契合了分享经济的基本规律并能够引导其健康有序发展。在“辅助性原则”的价值指引下,中央与地方的规制权限应当合理配置,既确保中央规制政策的统领地位与引导作用,又赋予地方具体规制措施的自主空间与创新能力,同时有效监督地方差异化规制措施的合法性。另外,在分享经济的规制关系中,应当在传统规制主体与规制对象之间重新分配规制责任。平台类分享经济的规制可适用“政府管平台,平台管供给方”的模式,直供类分享经济的规制应当以消除负外部性为核心任务。

   关键词:  分享经济;辅助性原则;规制策略;利益衡量

  

   一、繁荣背后的危机

   分享经济又称共享经济,一般是指私人或企业等组织通过互联网技术,共享产品或服务,实现闲置资源充分利用的经济模式。分享经济与传统经济模式的区别主要表现在两方面:一是互联网技术的运用,二是财产所有权与使用权的分离。按照市场交易中法律关系主体的多寡,分享经济可分为两种类型:一是产品或服务供给方和需求方在第三方企业搭建的互联网平台上达成共享协议,分享闲置资源,如滴滴打车、爱彼迎(Airbnb)等,本文称之为平台类分享经济;二是企业凭借互联网技术直接向社会共享其产品或服务,如共享单车、共享健身仓等,此处称直供类分享经济。[1]

   (一)无序发展呼吁政府规制

   相对传统经济模式,分享经济在诞生之初就具有消解产能过剩、促进市场竞争、降低交易成本、扩大交易范围、提升消费者福利等显著优势。[2]诸如网约车、共享单车、民宿短租等许多新产业的兴起,促进了社会闲置资源的再利用,也拓宽了经济发展的新路子。国家信息中心发布的《中国分享经济发展报告2017》显示:2016年我国分享经济市场交易额约为34520亿元,比上年增长103%,未来几年仍将保持年均40%左右的高速增长。其发展态势方兴未艾。

   共享经济在蓬勃发展的同时,也面临诸多新问题和新挑战,包括对传统产业造成巨大冲击,如出租车行业声称网约车存在不公平竞争行为,并采取了罢工等激进的反抗措施;[3]存在逃避现有政府规制的倾向,可能存在安全隐患,如爱彼迎民宿平台中的房东出租房屋,起初不需要营业执照、不缴纳税收、不必受到周期性的卫生和安全监管;[4]引发许多负外部性问题,如网约车的兴起加重了城市交通拥堵状况,共享单车运营中出现的乱停乱放现象等。面对分享经济迅猛发展带来的诸多乱象,社会开始呼吁政府介入,通过立法等方式构建分享经济规制体系。[5]现实困境亦促使各地方政府不得不出台相应的规制措施。

   (二)传统规制弊端显现

   政府规制的正当性依据在于消除垄断、负外部性、信息不对称问题,保护公共利益等,但并非所有社会问题都适合政府规制,也并非所有的规制手段均能实现以上目标。由于对分享经济的认识还不够深刻,政府往往采取了一些不当规制手段,未达至理想的规制目的,反而出现了规制失灵等现象。目前来看,传统的政府规制手段主要存在以下问题:

   第一,规制过度。政府规制过度,将分享经济企业驱逐市场,阻碍产业创新。在放开准入与退出的竞争性市场中,企业得以生存、发展的方式有两种:一是不断实现产业创新,降低生产成本,间接提升消费者福利;二是提供差异化产品或服务以占据市场份额。[6]也只有在这种动态竞争中市场才能保持活力。但如政府通过禁止性规制阻断行业准入,限制产业创新,消弭企业的差异化竞争,对国家经济发展无疑有消极作用。例如,由于网约车崛起对传统出租车行业造成巨大冲击,破坏原有交通管理秩序,以及客观上的确存在安全隐患等因素,其在兴起之初遭到了抵制。2015年4月优步专车被认定为非法运营,被北京交通管理部门罚款并扣押。[7]德国一地方法院认为优步侵犯德国乘客运输法案,于2014年颁布一项全国性裁定,禁止优步APP的使用。[8]可见,对分享经济新业态的过度规制是多国政府的通病。

   第二,规制漏洞。传统规制穷于应付不断涌现的分享经济新业态,出现规制漏洞、传统规制措施难以有效落实等情况。近两年,知识技能类的分享经济产业正悄然崛起,2016年该领域市场交易额高达610亿元,被称为“知识付费元年”。然而,其中隐藏的规制漏洞讫待填补。例如,喜马拉雅、得到等APP为用户提供读书服务,主要包括全文朗读书籍和讲解书籍核心观点两类。那么,读书服务提供者的行为是否侵犯原作者的知识产权?其著作权的边界在哪里?平台的监管责任如何?当下,这些问题都属于政府规制的“真空区”。此外还存在规制不能落实的现象,如美国新奥尔良州政府出台的法律规定,禁止无执照的房东通过Airbnb等民宿平台短期出租房屋,短租时间为30天;然而州政府发现其执法成本太高,该法律难以有效实施。[9]

   第三,规制俘获。不当规制引发规制俘获及权力寻租现象。已有学者指出,部分市场主体甚至希望政府规制,利用自身资金及影响力左右政府决策,在规制中坐收渔利。[10]例如,我国网约车行业的规制俘获现象已初现端倪。网约车运营者及平台企业在一定程度上甚至期待政府规制,并实际上在政府规制中受益,而消费者福利却难以得到保障。目前,滴滴出行公司已先后收购快的、优步中国等竞争者,其国内市场份额占93.1%,[11]俨然已形成事实上的垄断地位。随着国务院多部门联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《网约车管理办法》)出台,政府对网约车的准入标准、价格设置等作了规定。然而,办法的施行并未起到理想中“满足社会公众多样化出行需求”、“保障乘客合法权益”等规制目标,反而引发了规制俘获。在拥有4亿高忠诚度平台用户的情况下,准入门槛的设置不会影响平台公司利益,政府规制后司机数量的减少反而提升了存留运营服务供给方的收益水平。此外,打车难现象再度出现,在高峰时段,网约车的价格甚至远高于传统出租车的运营价格。平台依赖性与信息不对称导致的用户低水平的价格谈判能力客观上难以阻止平台及供给方哄抬物价的行为,使得消费者权益不能保障。

   (三)规制改革众说纷纭

   面对上述挑战,已有学者提出了相应的观点与对传统规制的改革建议。但总的来看,稀疏的理论研究回应难以有效消解现实的分享经济规制危机。目前国内对分享经济规制问题的研究并不多,且主要集中在对网约车类分享经济规制的讨论,具体包括平台与司机及乘客等的法律关系、是否规制、如何规制、政府规制权限等。例如,有学者对网约车网络平台的法律地位作了探讨,从保障乘客权益的角度出发应将平台认定为承运人。[12]在是否规制的问题上,学者普遍认为应当规制。[13]而对于如何规制,学者们聚讼纷纭,提出了“合作监管+自律监管”混合模式、“平等+妥当+动态”规制、回应性规制、“政府+企业”模式等。[14]但以上主要是针对网约车的规制策略,先不论何种规制模式更适宜,具象化、就事论事的研究很难回应不断涌现的新型分享经济业态,譬如方兴未艾的民宿短租、共享单车等分享经济模式就难以完全照搬网约车的规制策略。也有少部分学者从整个分享经济规制层面做了高屋建瓴的研究,提出了实验性规制理念、合作监管、创新友好型监管的规制进路,[15]然而,此类抽象、“面面俱到”的研究在面对不断变化的现实问题面前缺乏针对性,往往给人隔靴搔痒之感。

   综上,目前学界对分享经济规制问题的研究不多,认识还比较浅,稀缺的是中观层面、实用性强的的理论研究。因此,本文拟运用辅助性原则这一理论工具,厘清谁来规制、如何规制的问题,并在具体规制措施制定时对分享经济作类型化的规制策略研究,既能避免过于原则性的泛泛论谈,又有对网约车、民宿短租等具体问题的理论归纳,有效回应日新月异的分享经济业态的规制策略需求。

  

   二、辅助性原则的引入

  

   (一)辅助性原则的理论源流

   辅助性原则是指私人或市场可以解决的事务,由其自身承担;若不能解决,则由政府承担;下级政府不能独立承担时,由上级政府提供辅助;上级政府的辅助行为不能替代下级政府的自助行为。[16]即,辅助性原则有两层意涵:第一层是处理私人、市场与政府在社会治理中的关系,第二层是处理中央与地方政府,或者说上级政府与下级政府之间的关系。此外,从其要求看,辅助性原则可分为积极和消极两个面向:[17]消极面向又称“排除干预的面向”,旨在保障下位组织的自主决定权;积极面向又称“要求干预的面向”,强调下位组织不能独自解决问题时,上位组织有义务进行干预,但此种干预并非毫无限制,而需严格控制在下位组织不能解决问题的范围内。辅助性原则滥觞于德国,是20世纪50年代德国学者在反思福利行政过程中提出的一种理论原则,起初系“私人自由优先的代名词”,[18]旨在解决福利行政中私人和国家的职权分配问题。到20世纪70年代初,经过德国宪法学者彼得斯进一步诠释,辅助性原则开始成为学界通说。[19]它秉承欧洲自由主义传统理念,强调只有市场或私人难以自治时,公权力才须介入,并且层级越低的地方政府越有治理的优先权和主导权,即一种自下而上的组织原则。

   辅助性原则并非只是一种理论上的假说,自20世纪70年代后就已被德、法等西方国家用于社会治理。其主要包括两个层面的实践:[20]一是用于处理政府与私人或市场的关系。在德国,辅助性原则通过《基本法》展现的具体要求是,经济上的个人责任与协作优先于国家责任,只有当私人经济无能力有序高效完成某一任务时,国家对经济的调控才作为备用力量予以考虑。二是用于处理中央与地方的关系。例如,法国于1982年开始大规模的地方分权改革,通过的《关于市镇、省和大区权利和自由法》贯彻了辅助性原则理念,将中央政府的多项职权交给地方,并减少对地方政府的监督。自1985年欧盟最高决策机构——欧洲理事会通过《欧洲地方自治宪章》以来,辅助性原则一直被运用于处理、解决欧盟与成员国之间的权能配置问题。[21]综上,辅助性原则早已从理论走向实践,并在多个国家或地区处理私人与政府、中央与地方关系的实践中扮演着愈加重要的角色。

   (二)辅助性原则在我国的适用空间

   作为一个理论舶来品,在将辅助性原则适用于分享经济规制领域之前,需要先讨论其与我国体制是否兼容的问题。根据第一层意涵,该原则的适用前提是需要有一个能自我运转的市场经济体制,这一点我国显然具备。根据第二层意涵,辅助性原则得以适用的制度土壤是地方政府相对于中央享有相当的治理权,如德国的地方自治、法国的地方分权,以及欧盟的类邦联体制。那么,我国是否有这样的制度土壤呢?

一方面,运用辅助性原则处理央地关系,并不以地方具有独立国家权力性质的自由职权为前提。质言之,国家结构形式的分殊不能成为辅助性原则适用的障碍:该原则可以在联邦制、邦联制等国家或地区内适用,如德国各联邦州、欧盟各成员国都有各自的宪法,能行使相对独立的治理权;该原则亦可适用于单一制、具有中央集权传统的国家中,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 分享经济   规制策略  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/110123.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统