熊光清、熊健坤:多中心协同治理模式——一种具备操作性的治理方案

选择字号:   本文共阅读 593 次 更新时间:2018-05-23 11:18:30

进入专题: 多中心;协同学;协同治理;多中心协同治理;治理体系  

熊光清 (进入专栏)  
[17]从协同学的观点看,在没有任何外来指导的情况下,系统内部子系统之间出现了一种集体运动,这种集体运动是系统内部自发组织起来的。在不同现象中,子系统之间的关联和耦合形式是不同的,它集中体现在序参数对子系统反馈控制的不同机理上。[18]

   自然领域中的协同效应使我们看到了无生命领域生气勃勃的一面,无生命的自然界中由于协同现象的存在,显得富有生机与活力,似乎由此获得了生命。正如哈肯所言:“无生命的物质也能自发组织,产生富有意义的过程。”[19]那么,在有生命的社会领域中,协同效应究竟是否存在,协同是否可以实现呢?自哈肯创立协同学之后,这一新兴理论不断拓展其研究范围,渗透到自然科学和社会科学的各个领域,从而推进了协同学的发展。哈肯认为:“我们可以把协同学看成是一门在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。”[20] “协同学包含多种多样的学科,如物理学、化学、生物学,以及社会学和经济学。因而我们期望,由协同学发现和阐述的规律,在各种学科中已或多或少隐约地体现出来。这样,协同学就从许许多多孤立事实中构建出一幅崭新的图景,恰似图画拼板游戏那样。”[21]可见,在哈肯看来,协同学的普遍规律在社会领域是同样存在的。

   社会是一个具有开放性的复杂巨系统,由政府、企业、公众等子系统组成,它们之间也能形成协同。系统自发地由无序到有序的过程就是系统自组织的过程。其中可以通过子系统在整个系统中影响的大小来确定序参数,它支配着系统其他的组成部分。在这个复杂的系统里同样会存在着许多涨落,这些涨落即使十分微小也会改变整个系统的有序状态。例如,政府对某个问题的治理方案进行微小改动,就会造成整个社会各方面有序性的变化。系统在临界状态下由多个序参数共同作用影响着系统宏观量的变化,但是随着时间的推移,其中的一个序参数将慢慢占据主导,支配其他的序参数,控制着整个系统,从而使其达到一个新的状态。在社会领域中,序参数之间的相互作用往往受到法律、舆论和文化的制约。当这些影响系统的序参数达到一个特定值时,整个系统才能变得稳定有序。

   三、社会协同与协同治理:社会领域的协同作用及运用

   社会领域的行为体主要是人。人,作为个体,不仅会受制于其他个体,以及社会中的各种关系、环境、规则,而且,人具有非常复杂的情感、信念和思想,其行为经常偏离既定的轨道和规则。因而,在社会系统中,协同效应的生成必然非常复杂。但是,在社会系统中,由人的行为所造成的各种行为体之间的协同现象仍然可以说是存在的。当然,社会系统,作为复杂巨系统,其内部存在着相当复杂的非线性相互作用和各种复杂的关系,自组织的产生和演化由竞争与合作共同决定,其有序性的形成所受影响因素会更多。

   协同效应在社会领域同样存在,并且是社会有序运行状况达成的重要原因。那么,在一定的治理系统中,多元治理主体之间也能够形成协同效应,有序的社会状态也可以经过协商与合作、冲突与博弈,达到均衡状态,自发形成,这样,也就实现了治理的目标。因此,从协同学的角度考察社会治理中多元治理主体之间的协同关系应该是能够行得通的,而且,这对于处理多元治理主体之间的关系具有重要的启发意义。比较协同治理(synergetic governance)与合作治理(collaborative governance)关于治理主体间的关系,就可发现它们存在很大差异。合作包含的主要含义是合作与协调;协同则除了合作与协调,还包括竞争、冲突与博弈。而且,两者的后果都包含增益效应(enhancement effect),即:多主体互动,形成合力,产生大于部分之和的作用;但协同的后果还包含形成有序秩序,合作的后果能不能形成有序秩序则不能确定。不难发现,协同比合作的含义更完备、更丰富。

   可见,协同学为处理多元治理主体之间的关系提供了非常好的科学方法论。协同治理(synergetic governance)就是尝试把协同学的原理运用到社会治理领域中,从协同学的角度去研究治理,考察在治理过程和治理体系中多元治理主体之间的协同效应及其影响。

   第一,从协同学意义上提出协同治理,把协同学意义上的协同植入治理理论中,从而赋予协同治理新的含义。从协同学意义上讲,多元治理主体之间客观上就存在协同关系,能够形成协同效应,协同的效果要大于单个治理主体独立发挥作用之和。但在某一时间范围内,受制于人类认识的局限性,我们没有发现这一规律。在协同治理过程中,国家、市场、社会和公民都参与其中,并发挥不同的作用,但是,它们并非各自为政、独立行动,而是会通过一定的方式,形成协同效应,如同形成了一种“无形的手”,亦即序参数,产生整体大于部分之和的效果。从实践角度讲,协同治理有利于强化治理主体内部各要素之间的协同,以及各治理主体之间的协同,调动各个治理主体拥有的资源与力量参与治理过程,发挥它们在复杂公共事务中的协同治理作用,从而形成合力,降低治理成本,提高治理效果。

   第二,从协同学意义上提出协同治理,把协同学的理论运用到治理理论中,可以获得对多元治理主体之间关系的新认识。协同学为人类认识自然现象与社会现象提供了很好的工具,对深化治理的认识也很有帮助。举一个例子,我们可能想当然地认为,在治理过程中,某一治理主体实力强、影响力大,其治理能力就强,在治理体系中就起着决定性作用。如果从协同学角度来考察,这种观点就值得质疑。我们知道,各个治理主体之间的协同形成序参数,序参数支配着各个治理主体,从而形成系统的有序状态;但是,涨落对于系统的稳定性起着至关重要的作用,一个小小的涨落就能破坏系统的稳定性,甚至改变系统的性质。因而,在治理过程中,某一力量非常弱小的治理主体如果能够在某一时段发挥一个小小的涨落作用,就可以破坏系统的稳定性,甚至改变系统的性质。这就启发我们,有序状态的形成在于一个微小的力量;有序状态的破坏也在于一个微小的力量;任何一个治理主体的任何弱小的力量都可能发挥极端关键的作用;并非力量最为强大的治理主体就能发挥最为重要的作用;不能根据治理主体力量的强弱对其治理能力进行排序。这样理解,就会发现,所谓国家中心主义的治理模式、市场中心主义的治理模式、社会中心主义的治理模式、公民个人中心主义的治理模式,都存在严重的缺陷。

   第三,从协同学意义上提出协同治理,为将系统论在治理理论中加以运用提供了很好的视角。协同学认为,一方面,系统内的子系统(或要素)自我排列、自我组织,似乎有一只“无形的手”在操纵着这些成千上万的子系统(或要素);另一方面,正是通过这些子系统(或要素)的协同作用才导致了这只“无形的手”的产生。这样,从协同治理角度看,在系统中不同行为体之间寻找分化与整合的途径,就可以不断实现治理效果的优化。如果系统中各子系统(或要素)能配合好、协作好,多种力量就能集聚成一个总力量,形成一只“无形的手”,这样就能形成协同效应,其作用就会远远超过其原有各自功能的总和。这样,协同治理提供了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调多元治理主体之间的协同,通过协同达到协同效应。同时,社会系统的微观组分是人,其本身就是开放的复杂巨系统。这就使得社会系统具有其他复杂巨系统所没有的复杂性质。[22]可以说,作为治理对象的社会系统的子系统仍然是一个复杂巨系统,在处理这种复杂巨系统中的问题时,具备复杂性思维就非常重要。德国科学哲学家克劳斯·迈因策尔(Klaus Mainzer)就提醒我们,复杂系统理论不是一种形而上学的过程本体论,它也不是一种传统哲学意义上的认识论信念。[23] “一般而言,在一个非线性复杂现实中,线性的思维方式是危险的。”[24]可见,在复杂社会系统的治理过程中,单一主体、单向行为都是难以凑效的,甚至是非常愚蠢的行为,而应该提高复杂性思维能力,善于调动多方治理主体和多种治理方式的能量,才能实现有效治理。

   四、多中心协同治理:发挥多元治理主体的协同作用

   我们将多中心理论与协同学统合起来,运用到治理领域中,可以建立一种多中心协同治理模式。多中心协同治理是指,针对一定社会领域的公共问题或公共事务,国家、市场、社会和公民等多元治理主体参与到治理过程中,并注重发挥相互之间的协同作用,从而形成治理的协同效应,进而实现治理目标的过程。

   多中心理论与协同学具有很强的共通性,这是将二者统合起来的重要基础。王亚华认为:“多中心的秩序是一种自治与共治的复杂结合体,反映了人类社会的自发秩序。这种秩序貌似杂乱无章,实际上是和谐有序的。” [25]多中心所言的自发秩序与协同学所讲的自组织和自发秩序非常相通。将多中心治理与协同治理统合起来,能够提炼出一种新的治理模式,即多中心协同治理模式。这一模式消除了单一中心治理存在的局限性,解决了治理主体的多元化问题;又提出了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调发挥多元治理主体之间的协同效应,因而具有较强的可行性。

   严格地说,多中心、协同都是治理的应有之义。强调多中心协同治理,在于与其他不同形态的治理模式相区别。第一,在多中心协同治理中,不同治理主体的作用是不同的,能力也存在差异,但是,应当发挥各个治理主体各自的作用,并不过于强调或重视某一治理主体的作用,而忽略或轻视其他治理主体的作用。反过来讲,就是,某一治理领域,可能正是因为没有发挥某一实力有限的治理主体的作用,导致不能形成协同效应,不能达到理想的治理效果。在治理实践中的表现就是,差了某一环节或者某一要素参与,就不能达成较好的治理效果。第二,在多中心协同治理中,协同(synergetic)的含义是协同学(Synergetics)意义上的,与一般意义上合作治理、网络治理中讲的多个治理主体之间的协作或合作等关系不是同样的含义。各个治理主体在治理过程中,各自发挥不同的作用,相互合作、协调、竞争、博弈,形成合力,达成协同效应(synergetic effect),从而实现社会的有序发展;这种协同效应并非单一治理主体作用的简单相加,并且其作用大于单一治理主体作用的简单相加,特别重要的是,协同效应的结果是无序走向有序。可见,协同包含着治理所要达成的理想效果。

   多中心协同治理在中国治理实践中已经有大量探索,取得了很好的成效,并形成了很多成功的经验。这些好的做法和成功经验不仅为理论创新提供了很好的素材,而且也特别需要进行理论总结和提炼,以便推广应用,进一步推进治理实践。其中,多中心协同治理模式可以视之为在这种探索中取得的一种成功经验,笔者正是在此种治理经验基础上进行了尝试性提炼。

   我们举三个案例来验证多中心协同治理模式的有效性。

   案例一:中国互联网社会问题的多中心协同治理。中国互联网社会中的问题多而复杂,如何进行有效治理难度非常大,单一中心治理模式根本无法应对这种局面。党的十八大以来,互联网社会治理已经迈出了很大的步伐,初步构建起了政党领导、政府主导、行业自律、公众监督和社会教育相结合的互联网社会治理体系。这一治理体系具有非常明显的多中心协同治理模式的特征。各治理主体通过党的领导和政府的主导进行协调合作,各展所长,互相补台,注重发挥在治理过程中的协同作用,收到了良好的治理效果。

案例二:广东省佛山市流动人口的多中心协同治理。佛山市现有常住人口757万,其中非户籍常住人口356万,占比为47%。流动人口对佛山市经济发展做出了巨大贡献,也给佛山市社会治理带来了一系列问题。佛山市流动人口服务管理工作领导小组协调各政府部门的相关工作,起着领导作用。佛山市各区、各镇(或街道)、各村(或居委会)都成立了流动人口管理办公室或流动人口管理服务站。佛山市也非常重视动员企业力量参与相关工作,许多企业采取了一些措施加强流动人口服务与管理工作。同时,佛山市重视发挥社会组织的服务作用,(点击此处阅读下一页)

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