刘守英:宅基地改革的需求与理论

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2018-05-20 16:17:16

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刘守英 (进入专栏)  

   从十六大以来,宅基地制度改革就提出来了,但一直没有突破。原因是什么?政治上的考虑是一个因素,宅基地被认为是农民安身立命的地方,担心如果改革做的不好,农民就没有立锥之地。另外,也有一种观点认为,宅基地改革只在极少数城郊发达地区有需求,大多数农区没有。十八届三中全会作出了全面深化改革的决定,2015年在全国选取33个试点县市,启动农村土地改革三项试点试验,试点之初,宅基地制度改革试点有15个,后来为了统筹推进改革,将改革范围扩大到了33个试点,而且中央在宅基地改革方面的口子也在不断地放。我们要考虑的是,宅基地制度改革到底有没有需求?


宅基地制度改革需求的三个方面

  

   一是农民的代际变化带来农民与土地、农民与村庄的粘度变化。如果这两个关系还一直保持的很紧密,改革必要性就会大大下降。为什么现在很多人坚决反对宅基地制度改革?源于他们仍固守乡土中国的土地观——土地是命根子,不能丢,不能放,所以不能改。如果农民跟土地和村庄的粘度还那么紧的话,是改不动的。实际上,经过多年的发展,农民和土地的关系已经在发生变化,笔者到泸县调查和试验跟踪发现,作为未来我国城乡转型的革命性的一代,“农二代”的生活方式基本上已经城市化了,他们跟农业的关系已经不是那么紧密了。他们对土地的观念也发生了重大变化,他们跟村庄的关系也在变化,由乡土变故土、家乡变故乡之势,必须正视这些变化。我们隐约感到,未来“农二代”的落脚很有可能在县城或者镇里,不一定落到村里,当然这不意味着他们会与村庄断根。现在可以看到“农二代”在城市买房的人增加,孩子读书在县城,对他们跟乡村的关系正在发生的变化不能视而不见。粘度是观察宅基地制度改革非常重要的指标,粘度的变化反映了农民跟土地、农民跟村庄关系的改变,如果粘度松动了,就有改革的机会了。当然这里也有一个重要的政策把握,就是改革的节奏。改革的节奏取决于农民与土地以及村庄粘度的松动程度,不同代际的农民跟村庄和土地的关系,影响着宅基地制度改革的节奏。

   二是村庄的演化和分化。现在一些人讲乡村振兴,越来越陷入浪漫主义情怀,这非常危险。前几年都在担心农民苦、农村破、农业危,现在怎么一下子农民成为最令人羡慕的职业?还有人认为乡村振兴就是把所有的村庄振兴一遍,怎么可能呢?我们要认清基本现实,这个基本事实就是未来我国的村庄还会进一步分化,而不可能齐头并进。所以,我们认为,村庄的死和村庄的活是基本问题,如果规律上未来只有少部分村庄的复活,那大部分的村庄未来走向何处?这是一个问题。第二个基本事实,村庄适度的聚集是避开不了的现实,不可能还按以前自然村落为基本单位安排宅基地。村庄的演化和村庄的分化,直接带来对原来宅基地分配制度、宅基地使用制度、宅基地财产权制度的影响。

   三是乡村经济活动在起变化。笔者最近在各地调研发现,我们原来对农业的定义、农业的功能、农业的形态在理论和政策的认识上都太窄、太单薄了。最近去日本考察,对比日本的农业农村发展,一个强烈的感受是,我们为了城市和工业发展,把农业越变越窄,变成就是解决吃饭问题。现在来看,整个农业的内涵必须改变,事实上也在改变。农业的功能也要从单纯的满足食品需求到健康、安全、文化的功能转变,进而带来农业的产业裂变。农业经济活动变化之后,传统以耕作为半径的村庄聚落形态也会变化,这个变化对我们宅基地制度改革也会产生了重大的冲击。

   从以上三个方面来看,宅基地制度改革的需求不仅仅是在发达地区存在,也在大多数的传统农区存在。这些地区“农二代”跟土地和村庄的关系变化是最大的。原来我们宅基地制度的基本安排,在整个乡村的三个因素发生变化以后,必须作出改变。如果不作出改变,宅基地制度会成为乡村转型和城乡关系滞后的最重要制度安排。


宅基地改革最难的地方在哪里?

  

   笔者认为宅基地改革难在如何破宅基地制度的特殊性。我们设置了一套非常复杂、非常奇特的制度安排,这套制度安排原来基本上是负责两个基本目标:一是保证农民有住所;二是保证耕地可控。为了这两个目标,宅基地制度的设置越做越特殊。特殊性的第一点就是为保证每个人有住所,实行无偿分配,这就是宅基地取得的无偿性;第二是宅基地的成员性,就是以集体组织成员作为分配的基础;第三是宅基地财产权的残缺,只有居住权,无财产权、收益权、转让权;第四是村庄的封闭性,其他人和资本的都不能进来,进来之后都是不怀好意的。这些特殊性安排带来的结果就是,这个制度是不能动的。宅基地制度改革,就要想办法在这四件事上找到突破口。

  

宅基地改革的三个理论问题

  

   一个是集体所有权和农户成员权。承包地是集体所有制下农地的承包权到农户,所以集体所有制就是成员权所有制。宅基地在所有制安排上跟承包地在所有制上都叫集体所有制,但是在所有权的权利安排是不一样的。对于宅基地,集体所有权有实实在在的权力,能分配和管制宅基地,从宅基地上获取收益,以及管控村庄分到农户以外的公共部分,这个到底怎么理解?在农村,同样是集体土地(承包地和宅基地),却产生了两种不同的集体所有权的制度安排。

   第二是宅基地的事实权利和法定权利。从宅基地的财产属性来看,农村的几类土地里面,农民真正认为最具有财产特性的就是宅基地。从领证情况看,农民认为宅基地是祖祖辈辈传下来的,对宅基地财产属性认识是最强的。但是,宅基地权利的赋予和获得上,又不是按财产权取得的,是通过公权力分配给农民的。在法律内涵上,分配给农民的使用权又没有财产属性,只有居住属性,不能作其他使用,只能盖房子,不能转让和出租,也不能交易。所以就产生了一个问题,历史上习惯形成的宅基地的事实权利,和通过公权分配给农民的宅基地使用权,这两者差异很大。目前进行宅基地制度改革时,我们所采取的给农民宅基地权利显化的方式,都是通过公权力显化的,而且都是通过政府权利的安排来给农民一部分分配的权力。所以,这里就面临一个很大的问题,即宅基地和农村承包地的“三权分置”,是不是赋予其财产权的属性,如果赋予了财产权的属性,第一权利的赋权要全面;第二公权要降低;第三宅基地的使用、交易财产权应该是以权利的认定为基础,以权利价值为基础。

   第三是宅基地使用权和集体建设用地使用权的关系。目前宅基地权利的赋权只有居住权,而当前推进的集体经营性建设用地的改革,却赋予了其出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价权利,超越了宅基地制度改革的内容。那么宅基地能否作为集体建设用地具有同等的权利呢?这是我们接下来需要面临的一个问题。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:村庄与城市

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