黄凤志 罗肖:关于中国引领南海战略态势的新思考

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2018-05-19 03:36:17

进入专题: 南海问题   战略态势   秩序博弈  

黄凤志   罗肖  

   【内容提要】中国始终是维护南海和平稳定、推动该地区国家合作与发展的坚定力量.经过数年的力量和意志较量,中国引领南海战略态势的能力得到了显著增强。当前南海的战略紧张态势虽然明显趋缓,但主权争端与大国博弈的结构性矛盾仍在,相对平静局面的基础并不牢固。而且随着实力对比的剧烈变化,南海问题进入了分别以主权和国际规则为基础的秩序博弈的“高级斗争”阶段。着眼于和平崛起、推进“一带一路”建设以及构建周边战略依托带的大局,中国应当从长计议,将自身的实力优势和目前相对有利的内外环境转化为体现合作共赢精神的中国智慧与中国方案。

   【关键词】南海问题;战略态势;秩序博弈;引领态势

  

   中国始终是维护南海和平稳定、推动该地区国家合作与发展的坚定力量。自2012年以来,南海战略态势历经数轮的“风高浪急”,几近失控,终于在2016年下半年峰回路转,走上重回对话合作的正轨。然而客观地讲,这种相对平静局面的基础并不牢固,远未到可以高枕无忧的地步。一方面,严重制约南海局势缓和的结构性矛盾即主权争端与大国博弈并未有效弥合,中国面临的体系性约束有增无减。而且从长远来看,尽管中国海上力量和整体实力继续壮大,国际话语权弱势、依然相对模糊的南海权利诉求、对国际仲裁的回避等问题依然存在。因而可以预见,中国短期内仍然很难在南海形成压倒性的力量优势和心理威慑。

   另一方面,中国的战略需求也在一定程度上限制了自身的南海政策选择。南海问题本身很重要,同时它又是中国战略总环境和总任务中的一个部分,需要尽可能将它置于中国的战略大局之中去考虑,去处理。作为各大国拉拢对象的东盟国家是中国周边外交的优先方向、“一带一路”建设的关键节点、命运共同体等核心外交理念的重要“试验田”,而南海问题又是东盟越来越重视的安全议题,被视为中国和平崛起的“试金石”。面对南海问题的东盟化,如何恰当处理在较大程度上针对中国的“东盟规范”将约束中国的东盟力量转化为遏制挑衅、促进合作的正能量,是一项不容回避的重大课题。本文将通过分析中国在后“扩岛”、后“仲裁案”时代所具有的优势与面临的挑战,探讨中国在引领南海战略态势方面的政策选择。


一、中国引领南海战略态势的优势


   战略态势是指战略部署和战略行动所造成的状态,是战略指导者在客观物质条件的基础上主观运筹的结果,也是进行战略决策的依据。“形势比人强”,战略重在谋势,核心在于增强确定性、掌握主动性,通过改变对手的利益和政策预期,推动某一问题朝着对己有利的方向演进。尽管中国当前仍不足以主导南海战略态势,但相较于2010—2012年间越南、菲律宾变本加厉甚至明目张胆地蚕食中国海洋利益、冲击中国的南海政策底线的恶劣情况,目前中国已华丽转身为名副其实的“游戏改变者”和“规矩确立者”。尤其是以南沙岛礁建设等为代表的中国南海维权实力与维权意志的彰显,历史性地强化了中国在南海的利益止损能力、维护地区和平稳定的能力以及提供海上搜救等地区公共产品的能力,越菲等国的现场挑衅将再难成功,“黄岩岛”及“中建南对峙事件”也标志着中国在南海的控局和开发能力得到了急剧增强。具体而言,近些年的南海维权行动为中国引领后“扩岛”、后“仲裁案”时代的南海战略态势积累了以下优势:

   第一,中国在南海的前沿威慑显著提升,越菲等国的正面挑衅更难得逞,南海问题在一定意义上实现了“软着陆”。作为南海问题的受害者,中国在南海尤其是南沙群岛曾经长期处于鞭长莫及、有心无力的窘境。除太平岛外,中国南沙群岛中条件较好、露出水面、有植被的小岛几乎被越菲等国侵占殆尽,绝大多数岩礁、低潮高地也被其瓜分。自上世纪七八十年代以来,越菲更是不惜成本地对之填海造地、大兴土木,修建了机场、码头、港池、跑道、导弹阵地、营房、直升机平台等固定设施,甚至部署导弹等进攻性武器。反观中国实际控制的南沙岛礁,不仅数量少、而且自然条件差,都是随着涨潮大部分面积没入海水、可用面积狭小的细长礁盘;基础设施建设也最滞后、最简陋,上世纪九十年代用钢筋混凝土修建的第三代高脚屋,历经了20多年高温、高湿、高盐、高辐射以及台风、狂涛的摧残,急需修复、扩建。再加上后勤补给线漫长并深受复杂多变的恶劣气象与海况影响、自卫与自持能力严重不足。因而,随着中国海空军力与海上执法能力的显著提升以及面对南海“越维稳越不稳”的尴尬现实,中国急需突破地理上的先天束缚,将自身的实力优势充分转化为维权优势。通过陆域吹填、南沙岛礁建设,中国在南海腹地拥有了可以容纳必要规模的军事存在、行政存在以及经济存在的牢固支点与投射力量的跳板,越菲等国进一步蚕食中国南海利益的风险和代价急剧上升,与中国进行“扩岛”和“军事化”竞赛更是无异于自讨苦吃。

   第二,美国在南海的绝对军事优势受到更大程度的制衡,按照其利益乃至喜好主导南海局势走向的成本与难度大为增加。凡事都讲究师出有名,没有东盟国家特别是南海问题当事国的邀请、响应与配合,美国介入南海问题的合法性和有效性将大打折扣,甚至有可能沦为“光杆司令”、麻烦制造者。在很大程度上讲,早已存在的南海问题之所以演变为国际瞩目的地区热点与中国的战略困扰,正是美国鼓动、怂恿的结果,而美国在南海的绝对军事优势以及将南海问题视作“挤压和‘锁闭’中国、增加中国对外关系困难、缩减中国东亚影响的一个‘历史性机会’”,则使越菲等国接收到了美国为其南海政策“背书”的可信战略信号,相信借助美国的“虎威”,能够在大胆蚕食中国南海利益中全身而退,同时博得美国的各种奖赏。然而,中国南海维权实力的显著增强,势必导致这一“互信互利”模式难以为继,甚至趋向瓦解。其一,依托于在第一岛链内及附近海域已经对美国形成不可小觑的威慑力的区域拒止和反介入能力,①随着中国在南海预警与威慑范围的大幅南扩,“未来几天与你一同航行”②已成为中美军事力量在南海的并存常态,美国对中国的抵近侦察面临中国更有力的制衡;其二,美国对中国南沙岛礁建设的反对无效,表明美国已经不足以轻易逆转中国的维权意志与必要的实力施展。相反,针对中国岛礁的羞辱性“航行自由行动”只会导致越菲等国所不乐见的后果,即中国“趁机”进一步强化对相关岛礁的武装建设,而且对美国“航行自由行动”的公开支持,也很可能使其数量众多的南沙实控岛礁成为中国“航行自由”的目标;其三,避免在中美之间公开选边站、维护南海的和平稳定是大部分东盟国家的共同愿望,在中国“改变现状”能力越来越强、特朗普政府“美国优先”、“一带一路”建设如火如荼的背景下,管控分歧、防止紧张局势不断升级实际上也是东盟对美国的软约束。

   第三,中国在南海油气资源开发格局中的话语权大幅增加,备受冷落的共同开发有望实至名归。由于南海问题涉及国家众多、关乎国家主权与民族尊严、掺杂复杂的历史记忆与冲突性的国民教育和民族主义情绪,再加上域内外大国势力插手、对国际法的利己解读、各国“均能从不同时段的历史上寻找到物证或史料说法”。对中国而言,最务实、尚能大体接受、也有利于为南海问题的缓和乃至最终和平解决的选择便是搁置争议、共同开发。然而,贪婪、觊觎之心很难得到自动抑制,缺乏强有力的自主开发能力和资源捍卫能力,中国共同开发的倡议与规劝只会沦为越菲等国的耳旁风。而借助南沙岛礁建设,中国以“海洋石油981”“蓝鲸1号”等大国重器为代表的强大资源开发能力,则能够延伸至油气最丰富的南沙海域,进而对南海未来的油气开发格局确立不可或缺的话语权。可以预见,越菲等国在南海争议海域新的单方面油气开发,不仅直接面临中国的报复性开发,也将背负破坏“在行动上保持自我克制,避免采取使局势进一步复杂化的行动”这一东盟共识的政治责任,为中国提供了干预其开发活动的国际道义优势。另外,考虑到南沙海域远离本土、自然环境恶劣、海底地形复杂、水深、存在内波流、生态脆弱、处于争议等实际情况,中国自主、大规模、可持续地开发南沙油气资源的商业成本较高、经济风险很大,共同开发或者都不开发才是最佳的开发方案。“如果北京不软化立场,不会有任何公司愿意前往有主权争议的海域开展勘探工作”。对于不具有自主开发实力而现有开发收益的相当份额又被西方各大跨国公司拿去的越菲等国来说,相较于都不开发或者冒着巨大风险强行独自开发,退而求其次地与具备技术、资本优势且在可燃冰试采领域取得超预期突破的中国共同开发、合作共赢,不失为明智之选。

   第四,中国通过提供区域公共产品来引领南海海上合作、增进地区互信。聚同化异、积累互信、扩大利益交集是稀释矛盾、解决争端的重要路径,扩大在与南海问题相关的重要低敏感度议题(比如航行安全、海上搜救等)上的合作,正是这一思路在破解南海问题的体现。南海是西太平洋沿岸国最多、国际航运最繁忙和资源生态环境最多样化的半闭海,但迄今未能建立沿岸国多边合作制度,各种事故搜救、环境保护、气象监测、航道安全等问题上的国际合作十分缺乏。面对南海海域不时发生的海难事故、海洋污染、海盗劫船、海上犯罪以及不断增加的海洋生态保护、紧急避难、海洋气象观测预报、防灾减灾、通讯导航、海上搜救、渔业服务等需求,相关国家往往无法形成合力,造成了许多原本可以减轻甚至避免的人员与经济损失及环境损害。作为本地区实力最强、立志做负责任大国、越来越注重履行国际义务的国家,弥补上述公共产品与国际合作的赤字,无疑是中国的应有之义。而且这些都是得人心、暖人心的事,容易拉近与相关国家和人民的情感,是深化友谊、增进政治互信、提升中国道义形象、促进地区繁荣稳定的良机。但是,限于中国南沙实控岛礁的原有“寒酸”条件,大型装备根本无法(遑论足量)部署,即便是海上搜救力量也不得不从遥远的西沙甚至海南岛调集,远远不能满足中国对自身的区域角色定位以及南海周边各国对高质量的海上公共服务的需求。而中国在南沙岛礁所建设的国际航路岛礁大型综合灯塔、海上应急救捞设施、地面气象观测站和海洋观测中心、海洋科研中心、综合性医疗和急救设施等,则为上述海上需求与合作提供了较为充足的保障,为南海局势的更持久缓和再添一道减压阀。

  

二、中国在南海问题上面临的挑战


   南海问题,不仅是域内外大国对中国进行地缘制衡的有力筹码,还蕴含着大部分东盟国家对中国战略意图的疑惧并由此实施的预防性战略。包括南沙岛礁建设等在内的中国南海维权,尽管是中国主权范围或管辖范围内合情、合理、合法的事情,是在多种国际力量压迫下不得不采取的行动,以及与日益增长的国力和国际责任相匹配的补偿性开发,仍然招致利益相关方的强烈反弹,并且越发集中体现为两种秩序的博弈,即中国基于主权的秩序与美日澳和越南等国基于国际法、国际规则的秩序的对立。对美国而言,通过国际规则可以塑造中国的行为,维持既有的亚太安全秩序;菲律宾和越南则因为实力较弱,只能靠国际规则来弥补力量的不足,以削弱中国在南海问题上的合法性。而与此同时,东盟也日益倾向于通过制定具有法律约束力的地区规则即“南海行为准则”来规制愈加强大的中国。

首先,美国治下的南海权力格局是美国在东亚主导地位的重要标志,美国对中国南海维权尤其是南沙岛礁建设的施压无效,迫使其通过增加中国南海政策的成本来抵消中国的收益。冷战结束以来,护持全球主导地位是美国一以贯之的战略目标,绝对的军事优势与无可匹敌的联盟体系则是重中之重。随着中国快速崛起、东亚影响力与日俱增、在一系列议题上被美国视为“声音刺耳”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:2018年第2期《国际观察》

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