潘修华:国家与社会关系演变视域中社会组织发展对政治稳定的影响探析

选择字号:   本文共阅读 787 次 更新时间:2018-05-16 01:21:05

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潘修华  

  

   【摘要】建政之后,新生政权通过对社团的登记、整顿行动,实现了对社会组织的体制化吸纳,建构了一体化的国家与社会关系,为维护自身的安全发挥了重要作用。“文革”结束后,市场化改革以及与之相适应的社会管理改革在国家和社会之间拉开了一定的距离,国家固然在其与社会的关系中仍占据主导地位,但是社会已在市场经济的作用下获得了一定的独立性与自主性,社会组织出现了逸出体制的态势。出于管控风险、维护政治稳定的考量,国家通过立法规制,再次对社会组织进行了体制化。但是这种严厉的政治性体制化进程遭到了市场逻辑的挑战。在市场经济的作用下,社会开始分化,社会利益诉求趋于多样化。社会需要发展更多的社会组织提供公共产品与传递诉求信号。出于对发展经济与维护政治稳定的双重考虑,国家选择性地发展了与经济建设以及公共产品供给密切相关的社会组织。但是这种选择性的发展战略造成了一种畸形的社会利益诉求表达结构,对政治稳定形成了新的威胁。面对这种新情况,须在法治的条件下,调适国家与社会关系,推动为弱势群体代言的社会组织的发展,以消解社会利益表达结构失衡带来的政治风险,更好地维护政治稳定。

  

   【关键词】社会组织;政治稳定;政治风险;政治结构;国家治理

  

   作者简介:潘修华,湖南岳阳人,南通大学管理学院副教授,江苏先进典型研究中心研究员,研究方向:社会组织与社会治理

  

   一、文献回顾、问题的提出与研究框架及方法

  

   (一)文献回顾。现阶段学界关于中国社会组织发展对政治稳定影响的研究方兴未艾。国内学界关于这一问题的研究仅有7篇论文。这些论文多数采用规范性功能分析即从理论上指出中国社会组织维护政治稳定的积极作用与不足,只有少数论文作了经验性分析,但由于对经验材料缺乏结构性、历史性纵深分析,观点难说深刻到位。在国外学界,对社会组织维护政治稳定的作用,既有持乐观态度的学者,也有持谨慎、甚至批评态度的学者。持乐观态度的学者主要是帕特南和达尔,持谨慎和批评态度的学者主要是萨拉蒙和戈登.怀特。帕特南认为在民主与法治的条件下,社会组织有利于形成良好的政治社会结构、有利于政治参与的有序化。[1]达尔认为社会组织可制衡政府权力、限制政府权力扩张。[2]萨拉蒙则认为因法律规制、政府资源依赖、专业主义、市场化观念、人力物力短缺等原因,社会组织对维护政治运行有序化的作用有限。[3]而怀特认为社会组织多样化的政治倾向可能影响到政治过程的流畅性与安全性。[1]尽管国外学者的研究成果富有启发性,但是由于研究的经验前提不同,国外的研究成果不一定适用于中国的情况。

  

   (二)问题的提出。中国社会组织对政治稳定的影响到底如何?中国社会组织何以影响到政治稳定?政府是如何管控中国社会组织发展中的政治风险的?如何评价政府管控社会组织发展带来的政治风险的理念与制度设计?①这些问题关系到社会组织发展的方向、社会秩序调整的路径、国家与社会关系调适的向路的讨论,其研究具有重要的现实意义。那么,研究的突破口在哪里?也就是说,在这几个问题中,哪个问题可作为研究的切入口?从逻辑上讲,对中国社会组织何以影响到政治稳定的讨论,是讨论其他三个问题的逻辑起点。因为只有搞清楚中国社会组织影响政治稳定的方式,才能分析它对政治稳定影响的程度,才能评价政府管控它带来的政治风险的理念与制度设计。而从应然上讲,作为公益或互益性的组织,社会组织的主要功能是提供公共服务与表达社会利益诉求。社会组织的两种功能是否都适合作为研究的切入口?如果不是,哪一种功能更适合作为研究的切入口?社会组织的公共服务可缓解社会矛盾,舒缓社会张力,当然有利于社会与政治稳定。但社会组织公共服务功能对政治系统稳定性的影响是间接的、模糊的,对它影响政治系统稳定性的程度几乎不可能进行准确的讨论。而社会组织表达利益诉求的功能直接与政治系统相关,对政治系统的稳定性有着更为清晰的影响。因而,除了论及中国社会组织公共服务功能对政治系统稳定性的方向性影响外,本文不对它进行过多的讨论;本文主要选择社会组织利益诉求表达功能对政治系统稳定性的影响作为研究的切入口。

  

   研究社会组织利益诉求表达功能对政治系统稳定性的影响,必须进一步明确社会组织利益诉求表达功能主要可影响到政治系统中的哪些结构性因素。这就涉及到政治系统的稳定性或者说政治稳定这一概念的界定及其在中国语境下的所指。依据亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》中作出的经典论述,政治稳定一般指特定政治系统有序、连续的运行状态。政治稳定并不意味着政治系统没有变化,而是指其变化并不影响到政治生活的有序开展。政治系统的稳定性主要通过政治合法性资源汲取、政治价值认同、政治制度及其设施运行等方面的稳定性来体现。经济发展引发的社会秩序的变动、利益诉求表达要求的增加及其制度化回应情况往往对政治稳定产生较大的影响。[4]在中国语境中,标示政治稳定的主要方面是中国共产党的执政地位、指导思想及其建立的政权、坚持的政治制度没有受到动摇性的挑战与冲击。在中国的体制下,社会组织对政治系统稳定性的影响,主要集中在社会组织利益诉求表达造成的政策结果对中国共产党执政资源汲取的稳定性与政权运行的稳定性的影响上。

  

   (三)研究框架与研究方法。研究中国社会组织对政治稳定的影响,必须回到中国情景,分析国家与社会关系的演变。因为只有从国家与社会关系演变中,才能准确地分析社会组织的角色定位,进而才能准确地探析社会组织对政治稳定影响的情况。而研究国家与社会关系的演变,必须从历史的深处着手,找准国家与社会关系演变的逻辑起点与动力。研究历史,终须回到现实,回到社会组织对政治系统稳定性影响的现实状况与后果,这样才能提出相应的改善路径。因此深入研究社会组织对政治稳定的影响,须以结构-功能分析、历史分析、经验分析的方法来进行。

  

   二、国家与社会一体化中社会组织维护政治稳定的角色型构与演变

  

   在建政之前,中国共产党基于生存与发展的需要,确立了群众路线和统一战线两大战略,并建立了儿童团体、青少年团体、妇女团体、工会、农民协会等组织落实两大战略。建政之后,在推行阶级斗争与计划经济的基础上,中国共产党继续坚持统一战线,实践群众路线,力图建构一种不同于资本主义国家立基于市场经济之上的国家与社会之关系。中国共产党着力型构的新型国家与社会关系,以计划经济为经济基础,强调政治权力对社会力量的统领、体制对社会团体的吸纳。从历史发展的脉络来看,这种新型的国家与社会关系实际上是建政前中国共产党与社会关系的扩展版。在社会的组织方式层面,中国共产党对这种新型国家与社会关系建构主要是通过国家对社团登记、整顿与业务领导工作完成的。建政伊始,在党巩固政权的总体战略框架之下,依据《中国人民政治协商会议共同纲领》相关条款,本着“保护人民集会、结社自由和防止、镇压一切反革命分子的活动”的目的,1950中央人民政府制定和通过了《社会团体登记暂行办法》,并于1951由中央人民政府内务部制定和颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。[5]之后,各级人民政府依据这两个法规对社团进行了登记和整顿。重点是整顿。通过整顿工作,改造、取缔了一批政治上有问题的社团。整顿工作完成后,社团被纳入到统一战线之中,成为党联系群众的助手与维护政治稳定的体制内力量。社团被吸纳到体制内的重要表现是政府对合法登记的社团进行了嵌入式管理,给予社团人头费与活动经费支持。在利出一孔的计划经济体制下,没有体制内资金的支持,社团不可能存活。至此,政治异己生存的组织平台消失,整个社会在政治上趋于同质化。这为之后历次政治运动顺畅开展提供了有力支持。尽管之后的某些政治运动对社会主义建设事业带有破坏性,但在社会上没有遭遇强有力的反对或异议,这在一定程度上与社团体制化有关。

  

   “文革”十年,党关于社会管理的战略框架、制度、机构遭到严重破坏,为文革后社团从体制内逸出提供了可能性。文革期间,我国党政机关受到冲击,处于不正常状态。1969年,中央人民政府内务部被撤销,其职能分别转给了财政部、公安部等几个部,由于这些部门任务繁忙,几乎顾及不到民政工作,全国性社团也就没有了法定的登记与监管机关。1978年,国家组建民政部。但由于种种原因,直到1988年民政部社团管理司成立之前,民政部门社团管理工作实际上处于中断状态。因为这样的情况,社团审批权限开始分散,不仅党政部门审批社团,而且社团也审批社团:“学会批学会”、“协会批协会”,一直批到“第五代”,使社团得到了空前的大发展。[5]

  

   之后,在70年代末到80年代末即文革后的十年左右的时间里,伴随着社团大发展大繁荣,党和政府对社团可能会影响政治稳定的忧虑日渐增加。在这样的背景下,社会管理体制化的战略思维逐渐苏醒。1984年,中共中央、国务院下发《关于严格控制成立全国性组织的通知》,国家体改委根据该通知精神制定了相应的规定,对社团的发展进行政策性调整;与此同时,广东、北京等省市制定了地方性社团法规,对当地群众的结社活动进行规范。[5]1987年,民政部接受国务院关于结社立法的委托,成立“结社法起草小组”,调查社团发展情况,并向各界征求立法意见。在此基础上,民政部牵头起草了《中华人民你共和国结社法》(草案)。但在组织的几次该草案讨论会上,各相关学科专家对结社立法中的重大问题分歧较大。在此情况下,民政部报请国务院改立程序性法规,获得国务院的同意。随后,民政部组织力量起草了《社会团体登记管理条例》,经过反复修改,于1989年获得国务院通过并颁布实施。[5]相对于1950年的《社会团体登记暂行办法》,1989年的《社会团体登记管理条例》增加了业务主管单位与民政部门对社团的双重管理、一业一会、不同层级行政区划内社团分割管理等内容,力图进一步强化管理,把社团重新拉回体制内。这些制度设计的一个重要目的就是化解社团发展带来的政治风险。1998年中央政府再次对《社会团体登记管理条例》进行了修订,主要是增加了社团注册资金、会员人数、办公条件、年检事项等内容,进一步提高了社团登记注册的条件与管理的强度。至此,政府完成了对社会组织再次体制化的进程。

  

社会组织再次体制化进程的完成,强化了党和政府对社会发展的主导权,在一定程度上缓解了党和政府对社会组织自由发展可能带来的政治风险的焦虑。但是这种焦虑可能是主观误解造成的,因为在中国共产党的历史上并没有出现过类似的情况。建政前,中国共产党发动成立社团对抗国民党专制政权,是一种政党加社团的模式,而不是单一化的社团模式。没有政治力量的推动,社团往往更倾向社会活动,而不是政治活动。而且即使社团政治化,如果国家法治框架与权威确立,其政治风险也是可控的。这已经为一些国家社团的发展历史所证明。(点击此处阅读下一页)

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