秦前红:党政合署合并改革需要研究的九大问题

选择字号:   本文共阅读 1774 次 更新时间:2018-05-15 13:50:13

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秦前红 (进入专栏)  
统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作,在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。

  

   又如,党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门,它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责,指导司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的工作。

  

   规范意义上,党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭,依旧存于新机构内部。一方面,党的工作机关在与相关政府部门合署合并后,仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务,另一方面,新机构在行使法定公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行,即原本的政府部门会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门,党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。

  

   然而,机构整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密,但这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。合署合并打破了原本党政机构组织和职权分明的界限,使党的工作机关拉近与政府部门的距离,将党政机构间的协调指导转化为工作领域内的统筹、决策和执行,因而党的工作机关在促进政府部门工作层面会有所增强。

  

   但同时,党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦将消减,原本的外部监督转化为内部监督,当一些领域采用一套人马的方式加以整合组织和职权时,应有的监督实际转变为自己监督自己,党政间的监督与被监督、决策与执行的关系被淡化。

  

   当然,这种微妙的转变也不可避免,机构整合使原本的外部关系内部化,原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题,在改革后可以直接在内部消化处理。党的工作机关在强化其协调指导能力的同时也可能削弱了自身的监督力量,这似乎是改革可以取得成果需付出的代价。

  

   第六个问题,合署系统中的党政机构关系和领导机构的统合。

  

   合并设立的党政机构完全合为一体,新的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不存在内部何为主次的问题。

  

   然而,合署不同于合并,合署的党政机构没有完全合为一个机构,党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上保持相对的独立,又因为系统内的大部分职能相似,绝大多数机构和人员是同一的,此时合署机构中的党政双方必定要有相互关系的划分与协调,以明晰“名权责”的问题。

  

   倘若党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方,当由大机构统领小机构。此前一些地方推行的统战部与宗教事务、民族事务局合署办公,由于统战部统筹领导统战工作,一般由统战部副职兼任政府民宗工作机构负责人,那么在主次关系上则以统战部为主。

  

   但当党政机构在建制规模上相当、职能交叉范围大、机构人员数量接近时,党政双方究竟何为主何为次,抑或是平等的关系,便值得酌量。

  

   另一个问题是机构内的领导机构统合问题。在机构合署合并前,政府部门的领导机构一般是党组。党组是党在各种非党组织领导机关中设立的领导机构,行政机关内普遍设立了党组。党的工作机关的领导机构则是部(厅、室)务会或者委员会。

  

   党政机构的合署合并必须处理好各个机构内领导机构的统合问题。对于党政合并设立的部门,一般应取消政府部门党组的设置,因为合并后的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不符合党组需要在非党组织中设立这一基本条件。

  

   但在合署办公的党政机构中,党组设置与否则有待权衡。

  

   一方面,合署部门中的党政双方保持相对的独立性,政府部门仍维系一定的机构建制,没有完全转化为党组织,合署部门仍存在非党组织的成分。按照党章等的规定,这种情形下的政府部门是应当设立党组的。

  

   另一方面,有些合署的党政机构已近似于采用一套人马的模式运行,在内设机构设置、人员编制及任用、工作部署等方面进行统一管理,作为核心的领导机构亦有统一的需要。

  

   当机构内出现多个平行的领导机构时,领导层之间能否达成协调一致就成为问题,一旦领导机构间相互掣肘,就可能导致系统工作不畅,甚至是合署机构的分裂。

  

   其次,政府部门和党的工作机关同为执行机关,讲求工作效率,高效率的实现需要强有力和集中统一的领导力量及指挥链条,以更快更好地执行工作任务,而多个领导机构必然会削弱决策和执行效率。

  

   再者,就上下级关系而言,党组受批准其成立的党组织领导,党的工作机关则受党委领导,如果批准党组成立的党组织不是领导工作机关的党委,就更不利于系统工作的有机整合。比如,1993年中央纪委与监察部合署办公后,监察部党组就相应地不再设立,中央纪委以监察部的党员领导成员进入常委会的方式,实现对监察部的领导与融合。

  

   第七个问题,党政领导制度的协调问题。

  

   行政机关的领导制度是首长负责制,而党组织的领导制度则是集体负责制。两种负责制看似相互扞格,然而首长负责制包含了民主决策的内容,首长只拥有最后决定权,并不负有绝对的个人责任;行政副职亦变相分解了首长的权力。

  

   因此,具备民主性质的首长负责制,存在与党组织集体负责制相融洽的空间,同时,从宏观角度分析,作为党政机构根本组织原则的民主集中制,兼具民主和集中两种特性,或可将这两种负责制囊括其中。

  

   当然,从微观层面进行细究,集体负责制和首长负责制毕竟是两种不同的制度形态,在具体工作中两种制度仍有冲突的可能。党政机构进行合署合并改革后,两种领导制度的具体衔接问题便值得深入研究。

  

   我注意到,党的工作机关的领导制度与其他党组织有些略微不同,这或许是统合党政机构领导制度的一个突破口。此不同主要表现为决策方式与决策范围的不同。

  

   《中国共产党地方委员会工作条例》第二十二条第三款、第二十三条第四款规定地方委员会全体会议、常委会会议可以投票方式来进行表决,赞成票过半数为通过。

  

   《党组工作条例(试行)》第二十七条亦有相同的规定。在票决制中,参与决策的人员一人一票,每票的权重相等,议案须达到规定的票数才能获得通过。但《中国共产党工作机关条例(试行)》并未规定此类表决机制,只有“领导班子集体研究决定”的表述。这种议决制的决策方式,并不追求以投票的方式达成合意,而是更注重通过协商讨论的方式来作出决定。

  

   由于其程序缺乏明晰的规制,领导集体的一把手或主要领导成员在决定的形成过程中能发挥较大的影响力,甚至能够左右结果的走向,将个人意见转化为集体意志。从这个角度上讲,议决制可能更易形成专断。工作机关的集体领导制度实与党委党组有所差别,它的民主性较弱,集中性更强,工作机关的负责人可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看,工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。

  

   第八个问题,党政合数合并机构的四重管辖关系。

  

   我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖,地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导,二是职能管辖,这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。

  

   党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖,党的工作机关受本级党委领导,二是职能管辖,即受上级党的工作机关管辖(但究竟是业务上的指导与被指导关系,抑或是领导关系,目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定)。

  

   在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。从形式上看,合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分,它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定,本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。

  

   机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可,当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时,本级政府也有权改变或撤销之。另一方面,理论和规范上党委只能决定新机构中的党组织成员人选,党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。

  

   但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性改变,还有待观察。《中国共产党工作机关条例(试行)》第五条第二款规定,合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”或是与“协管”“协助”相对的词汇,是依管辖主次关系对相互关系进行的划分,似与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突。

  

   然而,虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系,但该条例将“主管权”赋予党委,政府等其他各方便势必降格。那么,行政系统对于合署机构的权限可能就仅止于规范。

  

   第九个问题,党政合署合并机构与其他党政机构的关系。

  

   党政合署合并机构与其他机构的关系问题,主要是新机构与未合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对改革后同级机构关系的处理,法律法规或党内法规尚无特别规定,因而在规范意义层面,党政合署合并机构与其他相关党政机构的关系不变,主要还是协作配合的工作关系。形式上,党政合署合并机构仍须按相应的名义、程序和有关法规,与其他工作机构展开工作对接。

  

   但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变:

  

   一方面,党的工作机关凭借其与政府部门的整合,获得了政府部门所掌控的公权力,职权中的法律强制力将使党的工作机关在工作中变得更为强势;相比其他党组织,又变相提升了该党的工作机关之地位,这未必有利于党组织系统内权力的平衡。

  

   另一方面,政府部门凭借其与党组织的整合,获得党组织的政治加持,党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位,相比其他政府机构,该政府部门的地位与作用或更加吃重。

  

   本轮党政机构改革不同于以往单纯的行政机构改革,其涉及范围之广、力度之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并是在现行党政体制基础上所做的巩固与调整,在坚持党的领导前提下,解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。

  

   同时应当注意到,坚持党的领导不等于党组织对所有国家事务管理包办代替,党的组织和运作必须符合国家法律和党内法规的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值,辨明公权力的运行逻辑,在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。

  

   而党政机构合署合并也必须处理好党的各类机构与国家机构之间的关系,平衡好政治与法治、效率与秩序的关系,确保改革推进与机构运行符合宪法法律。

  

   我就说这么多,说得不对的请大家批评指正。谢谢!

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