曹炜:转基因食品风险规制中的行政裁量

选择字号:   本文共阅读 157 次 更新时间:2018-05-12 01:18:19

进入专题: 转基因食品   风险规制   行政裁量   司法审查  

曹炜  

   (二)我国转基因食品风险规制的制度完善

   根据转基因食品风险规制的一般理论框架,针对上述问题,需要从两方面完善现有制度:一方面,需要在法律技术上限缩风险评估阶段的行政裁量。另一方面,需要放宽风险管理阶段的行政裁量。通过限缩和放宽的有机结合,我国能够实现转基因食品风险规制的目标,并确保规制符合法治的要求、政策的要求和权利的要求。

   首先,需要对转基因食品风险评估过程中的行政裁量进行限缩。风险评估主要是科学活动,需要遵守科学性、中立性、客观性等方面的要求。尽管科学活动仍然有一定的社会属性,其主要价值目标仍然是追求科学理性。因此,对于风险评估,需要限缩评估过程中的行政裁量。限缩并非在承认行政裁量必要性基础上施加司法审查原则和规则限制,而是要在立法阶段通过完善和细化规则尽量压缩行政裁量的空间,从而控制行政机关在专家遴选、信息公开等方面的裁量权。从我国现有的制度实践来看,我国目前在食品风险评估专家遴选和信息公开等方面的规定过于原则,并非为了留下行政裁量空间,而是立法不完善之表现。如果囿于成本等方面的限制,不能尽快建立上市前的风险评估程序,则需要修改《食品安全法》或者《食品安全法实施条例》或者制定有关专家选拔和信息公开的部门规章或规范性文件,对以下两方面的具体标准和程序进行规定:一是规定食品安全风险评估专家委员会成员的选拔标准和选拔程序,需要明确专家委员会成员的专业领域、从业年限、职称等方面的情况,特别是要审查其兼职情况,确认其是否存在潜在的或者实际的利益冲突,并确定相应的利益冲突的解决程序。此外,还应当设置异议程序,允许第三人对专家人选提出异议。二是规定食品安全风险评估信息公开的具体程序。例如信息公开的基本原则应该包括全程公开、及时公开、多途径公开、用易于理解的语言公开,使用最新的科学方法等等。

   其次,需要放宽转基因食品风险管理阶段的行政裁量,并进一步完善转基因食品强制标识制度。在风险管理阶段,行政机关需要根据风险评估的结果,结合相关的公共利益考量进行规制,基于“风险”和“公共利益”的动态关系,应该允许一定程度的裁量存在。一般情况下,风险评估的结果仍然是首要的裁量依据,风险十分严重时可以排斥公共利益考虑,行政机关不享有判断的余地和选择的自由。当风险已经转化为紧迫的危险时,不能再进行利益的衡量或者成本收益的对比,只能采取绝对的、即刻的禁止措施。当风险较大时,措施的绝对性和紧迫性可以有所下降,但是行政机关仍然需要采取措施。我国《食品安全法》对上述两种情况都已经进行了规定,21条第2款规定,“经食品安全风险评估,得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的,国务院食品药品监督管理、质量监督等部门应当依据各自职责立即向社会公告,告知消费者停止食用或者使用,并采取相应措施,确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营;需要制定、修订相关食品安全国家标准的,国务院卫生行政部门应当会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。”第22条规定,“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门,根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息,对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品,国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示,并向社会公布。”当风险仅仅为可回避的危险或者不确定的风险时,行政机关就必须补充“公共利益”的考虑,从而获得判断余地和选择空间,进行效果裁量。首先,行政机关可以进行判断裁量,决定是否要求生产商或者销售商采取行动。例如某种转基因食品基于风险评估被暂时认定为安全或者仅有极小的不确定风险时,行政机关可以选择不采取行动,选择保持关注,这种观望态度并不构成不作为。又如行政机关可以根据场合决定是否要求采取行动,在事实不可能或者成本过高的情况下,可以豁免生产商和销售商义务。例如,美国康涅狄格州免除以下情况下的标识义务:酒精饮料;立刻消费或者餐厅销售的食品;采摘农场销售的食品;街边摊位或农贸市场销售的食品。[67]欧盟2003年《转基因生物追溯性及标识办法以及含转基因生物物质的食品及饲料产品的追溯性管理指令》(1830/2003/EC)也规定当转基因成分没有超过限值且是偶然或者技术上不可避免时,免除标识义务。[68]其次,行政机关可以根据风险的特征以及所涉及的公共利益进行选择裁量。例如,当转基因食品对部分人群具有致敏性时,为了协调生产商的经济利益和过敏人群健康利益,进行绝对禁止就不再必要,行政机关可以选择要求生产商或销售商使用“注意”(Caution)标签或“警告”(Warning)标签,并且告知相应的过敏症状和表现以及具体的应对措施,从而向消费者充分传达风险信息,确保风险的最小化并降低生产商的成本。对于单纯的消费者恐慌或者偏好,政府可以选择开展公共教育项目,而不是要求生产商或销售商使用强制标识,以避免标识带来的成本增加以及消费者的过度恐慌或认知疲劳。即便是基于消费者知情权的考虑要求生产商或销售商进行标识,也可以在具体的标识方法上进行裁量,用图形标识可能比文字标识对文盲、少数民族以及外国人更加友好,用电话或者可扫描二维码则可以为具有较高教育水平的消费者提供更加充分的信息。[69]总体而言,我国《食品安全法》并未考虑到在这种情况下行政机关的裁量权问题,而是统一用文字标识制度解决。未来可以考虑在《食品安全法》中规定原则性条款或者授权性条款,例如要求行政机关在确保最大程度的安全的情况下采取规制措施,或者授权行政机关进一步制定规范,以最大程度地兼顾风险和公共利益的需要,对转基因食品风险进行适当的规制。总的来说,在这一阶段,立法者的基本态度应该是为行政机关留有判断余地和选择自由。

  

五、结语

  

   通过上面的分析,本文的结论是对转基因食品风险的法律规制应该围绕裁量权的授予、行使和约束进行,从行政裁量视角可以细致地观察行政机关如何进行转基因食品风险规制。我国目前对于转基因食品风险规制的制度实践还十分不完善,未来需要通过裁量权的行使和约束进一步完善我国转基因食品风险规制制度。从理论上来说,通过引入裁量理论,本文将对风险规制问题的关注重心从科学问题转向了法学问题,并且推动了研究从立法论向解释论的转向。从裁量理论的角度去讨论转基因食品风险规制问题的核心意义在于通过对转基因食品风险规制复杂性的阐述,确定一种对待规制的正确态度,即不应当用科学或者公共舆论去捆绑行政机关,使得行政机关疲于应付,无法去构建建立在“深思熟虑”基础上的行动框架。基于转基因食品风险问题的复杂性,应当赋予行政机关的看法以权威性,这是现代法治面对复杂问题的最佳选择。正如恩吉施所言,裁量获得法律和制定法承认的条件是将对具体案件中的公正、合目的性和合适的判断的最终决定权委托和托付给能胜任具体决定的人,这不仅因为人们不能通过更加具体的规则来排除不确定性的“剩余”,而且因为人们认为这个行为者或者负责判决的官员通过“苦思冥想”所提出的观点可以在限定裁量的一般标准之外成为法律正确性的标准。[70]从公众角度来看,必须理解行政机关所面临的复杂情境,并注意到过度监管可能带来的负面效应和巨额成本,[71]其基本立场应该是以理性态度看待转基因食品的风险。

  

   【注释】 [1] 陈景辉:“面对转基因问题的法律态度——法律人应当如何思考科学问题”,《法学》2015年第9期,第118页。

   [2] 同上,第125页。

   [3] 参见胡加祥:“转基因食品安全性的法律思辨——‘无罪推定’还是‘有罪推定’”,《法学》2015年第12期,第112页。

   [4] 参见〔英〕英格沃•埃布森:“通过规制实现健康保护——范围、方法和程序概览”,《行政法学研究》2015年第4期,第35页。

   [5] 参见〔德〕阿图尔•考夫曼:《法律获取的程序——一种理性分析》,雷磊译,中国政法大学出版社2015年版,第37页。

   [6] 参见戚建刚:“风险规制的兴起与行政法的新发展”,《当代法学》2014年第6期,第5~9页。

   [7] 有学者在阐述转基因食品强制标识制度和消费者知情权的关系时指出,“转基因食品强制标识是消费者知情权实现的有效保障,消费者知情权是转基因食品强制标识的基石。”参见张忠民:“论转基因食品标识制度的法理基础及其完善”,《政治与法律》2016年第5期,第119页。

   [8] 例如,在美国,有大量支持强制标识以保护消费者权利的组织通过消费者运动对行政机关和企业施加压力,要求进行转基因食品的信息披露。例如“食品安全中心”(Center for Food Safety)、“乡村佛蒙特”(Rural Vermont)、“只要标识”(Just Label It)以及有机贸易联盟(Organic Trade Organization)等。See Andrew Amelinckx, What You Need To Know About the New GMO Labeling Law (Aug 8,2016), available at http://modernfarmer.com/2016/08/gmo-labeling-law/,最后访问时间:2016年5月25日。

   [9] 巴尔教授对“大规模侵权”进行了系统研究。他指出,“大规模侵权”并非法律概念,可以理解为涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生,涉及到一系列包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。参见〔德〕克里斯蒂安•冯•巴尔:《大规模侵权责任法的改革》,贺栩栩译,中国法制出版社2010年版,第1页。

   [10] 参见前注[1],陈景辉文,第123页。

   [11] 参见陈新民:《德国公法学基础理论》,法律出版社2010年版,第238页。

   [12] 参见陈征:“基本权利的国家保护义务功能”,《法学研究》2008年第1期,第52页。

   [13] 参见邓炜辉:“论社会权的国家保护义务:起源、体系结构及类型化”,《法商研究》2015年第5期,第13页。

   [14] 参见龚向和、刘耀辉:“论国家对基本权利的保护义务”,《政治与法律》2009年第5期,第61页。

   [15] See GROCERY MFRS.ASS'N v.SORRELL.,102 F.Supp.3d 583(D.Vt.2015), p.640.

   [16] 同上,第632页。

   [17] 应飞虎、涂永前:“公共规制中的信息工具”,《中国社会科学》2010年第4期,第116页。

   [18] 王明远:《转基因生物安全法研究》,北京大学出版社2010年版,第20页。

   [19] 参见陈海嵩:“风险社会中的公共决策困境——以风险认知为视角”,《科学社会管理与评论》2010年第1期,第100页。

   [20] “习近平:占领转基因技术制高点”,载人民网:http://world.people.com.cn/n/2014/0928/c157278-25754424.html,最后访问时间:2017年12月4日。

[21] 〔英〕安东尼•奥格斯:“管制与侵权法之间的关系:目标与战略”,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 转基因食品   风险规制   行政裁量   司法审查  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109891.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网