张翔:我国国家权力配置原则的功能主义解释

选择字号:   本文共阅读 1102 次 更新时间:2018-05-06 23:55:46

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张翔  
彭真作了专门澄清:“民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。多谋,就是要听取各种意见,就是集思广益;善断,就是在民主的基础上正确的集中。”[59]“多谋善断”“集思广益”指向的是权力行使的“正确”。[60]这说明,在宪法起草的关键人物看来,国家机构的组织与权力运作的规则设计,在“民主集中制”的总原则之下,要以灵活而开放的方式来保证权力行使的正确性,不再形式化地纠结于权力的合或分,而是更加务实地思考国家功能的有效实现。此种“正确性”标准,为思考和分析我国宪法“民主集中制”原则下的权力配置,提供了新的思路。这一思路也一直为我国的政治家们坚持和发展。习近平同志指出,对一国国家制度进行评价主要在于“民主性”和“有效性”两个方面,而“国家决策能否实现科学化”是重要指标。他还对民主集中制做了这样的论述:“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促进各类国家机关提高能力和效力”。[61]“有效性”“科学性”“能力和效力”都指向民主集中制原则的“正确性”内涵。这一点与党的十九大报告中的表述“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”也是一脉相承的。《中国共产党章程》关于“坚持民主集中制”的内容也继续要求“必须实行正确的集中”。此种权力配置原则的思路,实际上是一种“功能主义”的思路。这为我们重新阐释《宪法》3条的民主集中制原则,提供了重要的思想基础。

  

四、国家权力配置的功能主义及其规范内涵


   (一)国家决策的正确性作为功能主义的目标

   在展开对我国宪法中国家组织的功能主义原则的阐释之前,本文首先尝试对此种功能主义进路做一般性描述。国家权力配置的功能主义进路,重视国家权力行使的正确性以及国家的权能和效率。与形式主义的分权理论不同,功能主义的进路在关注人民自由的保障同时,同样重视国家机关的创设和权力(功能)的配置。此种进路下,国家权力的分工并非只是消极性的,也不仅是为了限制、缓和乃至弱化国家权力。相反,国家权力的分工同样也是积极性的,是“建立统治”和“形成权力”的过程,要为政治共同体创造稳定有效的秩序,使国家权力得到恰当安排,让国家得以建构起来并能作出合理决策,进而实现共同体之目的。麦迪逊反对绝对的分权,容忍权力间的混合交织,“明智而热情地支持政府的权能和效率”,可视为此种功能主义进路的近代源头。

   与形式主义的分权学说以意识形态化的“保卫自由”作为正当性基础不同,功能主义进路为国家权力的分工做出了新的正当性论证。[62]阿克曼认为,必须借助一套政治价值以评估各种不同的分权政体,“如果不确立标准,分权的讨论就蜕化成轻率的宪法工程学了”。[63]换言之,不能把分权当作天然正确的。为此,他给出了三个正当性价值:民主、专业能力和保护、增进公民的基本权利,[64]这些都是在“消极自由”以外的新的正当性理据。杰里米·沃尔德伦则认为:分权体制的重要性在于它提供了一种清晰分明的治理方式,其核心在于国家权力得到更好的、正确的行使。[65]尼克·巴伯也认为:权力分立的核心不在于自由,而在于效率。其本质在于形式与功能的吻合,在于将职能分配给最适合承担它的机关。[66]实践上,此种功能主义进路也指向以国家决策的正确性来判定权力配置的合宪性。例如,美国联邦最高法院在一个关于将案件裁判权授予独立委员会的判决中指出:国会将裁判功能赋予某个司法机关以外的机构来行使的做法是否合宪的问题,要切实注意规范的实质,不能教条地依赖形式上的权力分类。[67]这就是在强调将权力分配给最适合行使的机构。类似的,德国联邦宪法法院在著名的“核导弹部署案”中指出,政府在外交事务上具有优先性,将外交权分配给行政机关,是因为从机构、人员、组织、事项上来看,行政都具有功能优势,能够针对变幻不定的外交事务,迅速且合理地做出反应,最好地完成国家的外交职能。[68]此案确立了权力配置的“功能适当原则”,其基本阐释是:“作为一个原则的权力在组织和功能上的分工,有助于政治权力和责任的分配以及对掌权者的监督;但其目的也在于,让国家能作出尽可能正确的决策,也就是,由具有最优前提条件的机关按照它们的组织、组成、功能和程序作出决策。这也是为了谋求国家权力的适度和节制”。[69]这表明权力配置的重要目标在于:保证国家决策的正确性。

   (二)功能主义原理的正反两面

   功能主义的权力配置观的要点在于“功能——机关”的明确勾连。按照黑塞的概括,特定的功能要由以特定方式组织起来的机构承担。[70]“为了让各项任务得到符合其特质的良好的落实,不同机构的结构、组成和人员就应该是功能适当的。”[71]从相反的角度讲,“当功能和机关的组织结构实际上相互关联,那么就意味着一个功能承担和分配上的禁令:禁止机关的结构与其承担的基础功能不匹配”。[72]此种“不适配的禁止”是功能适当原则的精髓。[73]另一位学者欧森布尔对功能适当原则做了这样的概括:“合乎宪法的分权体系要求,国家功能的分配以及国家任务的分担和决策的做出,必须遵循如下要求:各个机关依据其内部结构、组成人员、工作方式和必须遵守的决定程序,能够合法且有准备地做出有效率的决定”。[74]

   功能主义的权力配置观,指向的是国家决策的正确性(Richtigkeit)和理性化(Ration- alisierung),体现的正是“国家治理能力现代化”的要求。“现代性的核心特质是理性化,它蕴涵了人类对某种目标的合理界定、对实现方式的合理选择。正是基于这一理念,现代政治的核心要义是实现政府体系的理性化。”[75]功能主义的权力配置观仍然支持权力的必要分工和平衡,但不再简单机械地拘泥于权力相互掣肘、削弱,而是取向于国家功能的最优化实现。这种进路的最终着眼点,在于国家共同体的存续,在于国家权力行使的高效能和理性化。

   (三)1982年《宪法》中的功能主义考量

   1982年《宪法》可以说是我国国家治理现代化的一个重要节点。如前所述,作为“总设计师”的邓小平和作为宪法工程师的彭真等人,开辟了国家权力配置的功能主义思考方向。1982年《宪法》的国家机构规范的起草和实施实践发展,体现了功能主义的因素,极大地充实了民主

   集中制原则的内涵。在笔者看来,1982年《宪法》中蕴含的功能主义的权力配置观,主要是围绕着国家机关的“功能——机关”维度,即组织结构与其职权归属的关系展开的。这集中体现在1982年《宪法》中四项制度的演进变化中。

   1.全国人大常委会职权与组织的强化

   1982年《宪法》在国家机构规定上的新变化,位列第一的是“加强人民代表大会制度”,其核心是加强全国人大常委会的职权和组织建设。“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权;除基本法律应当由全国人大制定以外,其他法律由全国人大常委会制定。”[76]相比1954年《宪法》规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”, 1982年《宪法》58条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”,并在第62条和第67条以“基本法律”和“其他法律”将国家立法权在全国人大和全国人大常委会之间进行了分工。[77]该改变主要是基于这样的考虑:行使立法权的机关必须经常或者长期开会,“人大要成为真正工作的机关,就应该增加每年开会的次数”“人大会期应该更长些,每次会议开3至5个月的时间”。[78]然而,全国人大有近3000名代表,经常或者长期开会不可能,而“常委会组成的人数较少,易于集会,便于深入讨论问题”。[79]因此,在立法权等职权的分配上加强全国人大常委会。这种权力分工完全是功能主义的——正是因为全国人大常委会在人员组成(人数较少)和活动程序(易于集会)上的功能优势,使得其适合承担国家立法的任务。从“功能——机关”的维度分析,这体现的是以机关结构决定其职权归属,这在全国人大与其常委会的分工上体现得尤为明显。而从国家立法的实践情况看,全国人大常委会立法的数量和对社会生活的“规范密度”都高于全国人大立法,[80]也体现了全国人大常委会的功能优势。[81]

   类似地,全国人大常委会在组织建设上的强化,也体现了功能主义的权力配置考量。这一点可以从“功能——机关”维度结合四点具体制度分析:①兼职禁止。《宪法》65条规定全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。“做出这样的限制性规定,使全国人大常委会组成人员可以把全部精力集中到全国人大常委会的工作中来”, [82]也就是要通过人员的专门化,来保证职权的落实。②委员专职化。对于兼职禁止,彭真进一步阐释说:“实际上将有相当数量的委员是专职的”。[83]近年来,加强全国人大常委会职权的重要做法就是更多的委员专职化。③加强委员长的功能。宪法规定委员长主持全国人大常委会的工作,召集常委会会议。此外还组成委员长会议,处理常委会的日常事务。这样规定的考虑是:“有利于常委会既能保证决策正确,又可以加强领导责任,提高工作效率”。[84]④设立专门委员会,并规定全国人大闭会期间,专门委员会接受全国人大常委会的领导。这样就保证了常委会的日常事务有组织机构来承担。而专门委员会的组织,“是从全国人民代表大会代表中选举一部分代表,按专业分工组织起来,完成全国人民代表大会或者全国人大常委会所交给的工作任务”;[85]“专门委员会在平时就可以和国务院等机关经常接触,了解情况,调查研究,向全国人大及其常委会提出意见”,这是为了“很好地行使最高国家权力机关的监督权”。[86]这几点是在机构的内部组织、人员、程序等方面做出调整,以适应宪法分配给它的相应职能,其设计思路也在于“功能适当性”。[87]

   2.国家主席的恢复设置及其外交职能

   恢复设立国家主席,是1982年《宪法》在国家机构上的另一重要变化。[88]其间起决定性作用的,也是功能性考量:“建国以来的实践证明,设立国家主席对健全国家体制是必要的,也比较符合我国各族人民的习惯和愿望”。[89]对国家主席制度深有研究,并从学理上为恢复设立国家主席做过论证的许崇德教授指出:“中央政权的组织应该有很好的分工,以便各司其职,发挥作用,增强效能。如果不设主席,那么本应由主席承担的许多工作势必要由国务总理或者全国人大常委会委员长负担,这是很不适宜的。所以设置国家主席,有利于国家机关之间的分工”。[90]也就是说,从职能分担的角度,设立国家主席是必要的。在1982年《宪法》起草当时,恢复设立国家主席的一个重要考虑是外交职能的承担。另一位参加了1982年《宪法》起草的宪法学家廉希圣教授回忆:

   我在秘书处工作的时候,外交部强烈主张恢复设立国家主席。因为在外交礼仪上没有国家元首不好办。比如说,来一个外国总统,谁去接待?全国人大常委会委员长去接待,咱们认为是国家领导人,可以接待,或者国家总理也行。如果人家挑刺,就有些问题,全国人大常委会委员长在中国看是国家领导人,在他们来看,无非就是一国的议会议长,地位不对等。另外还有一些职权的行使,也不太适合,比如接受外国使节呈递国书。[91]这些材料表明,正是出于外交职能(特别是其中的礼仪性职能)不适合其他机关和人员来承担的考虑,[92]决策者才最终克服1975年《宪法》取消国家主席的制度惯性,恢复设置了这一职位。

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本文责编:陈冬冬
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