张翔:我国国家权力配置原则的功能主义解释

选择字号:   本文共阅读 1095 次 更新时间:2018-05-06 23:55:46

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张翔  
成为发生“文化大革命”的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。

   事实上,权力要分工是当时的“宪法工程师”们的共识,也直接成为了1982年《宪法》起草的指导思想:“关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”[39]因此,翟志勇博士直称现行宪法为“分权制”。[40]这个说法稍显绝对,没有充分考虑“民主集中制”的意涵,但在说明宪法事实上不是“议行合一”这一点上,无疑是正确的。

   邓小平反对权力过分集中、主张合理分工的思想完整体现于1982年《宪法》。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中,归纳了国家机构规范的三个应“遵循的方向”,第三项就是“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。他还特别指出宪法对“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行”。[41]此后,在担任全国人大常委会委员长期间,彭真又有这样的表达:“我们讲监督,不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样,就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了,第二也管不好”。[42]这充分说明,1982年《宪法》本质上主张权力分工,否定“议行合一”。在全国人大统一领导下进行权力分工,也一直是官方的权威解读。2008年,时任全国人大常委会委员长的吴邦国发文指出:“人大和‘一府两院’的关系与西方国家国家机关间的关系有着本质区别。我们是由人民代表大会统一行使国家权力……人大统一行使国家权力要尽职尽责,但不代行行政权、审判权、检察权。”[43]这是对“合理分工”的进一步阐释。因此,再坚持“议行合一”说,并将其作为我国社会主义宪法的国家组织原则,甚至作为姓资姓社的标准,在规范和事实两个层面都没有基础。

   在拨开形式主义的迷雾,对权力的“分”“合”议题进行理论和实践上的考察之后,我们会发现,分权体制既无法避免各种权力之间的混合,也无法避免出现新的权力分支。在坚持“国家权力统一行使”的我国,在强调主权权威的惟一性和权力之间的相互配合之外,却也必须探索权力之间的“合理分工”。因此,再以形式主义的意识形态对立的思维方式去理解国家权力的配置问题,无异于刻舟求剑、胶柱鼓瑟。这种思路,是一种简单二分法,缺乏对政制问题复杂性的深刻理解。


三、“民主集中制”原则的留白


   那么,权力的“分”与“合”之间到底有着怎样的玄机?具体到我国宪法下的国家权力配置究竟应该遵循怎样的原则?这里,首先必须考察《宪法》3条规定的“民主集中制”。

   (一)民主集中制的坚持与困境

   作为国家权力配置原则的“民主集中制”[44]曾经是与“议行合一”论相伴随并相互诠释的。董必武在1949年9月政协全体会议上作的《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》指出,政府组织的原则是民主集中制,并说明“民主集中制的原则,与旧民主主义三权分立的原则相反……我们不要这一套,我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府”。这里的民主集中制与议行合一关联非常紧密。与《中央人民政府组织法》同一天通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》也规定“各级政权机关一律实行民主集中制”。在之后的几部宪法中,1954年《宪法》和1978年《宪法》规定“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”, 1975年《宪法》规定“各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”。到1982年《宪法》起草时,“议行合一”已经淡出主流话语,但民主集中制还是被反复申说,并且最终在3条第1款中规定下来,表述为:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。因此,民主集中制始终是我国国家机构的组织原则,这一点也一直为我国宪法学界所坚持。

   问题在于,民主集中制原则是否足以承担国家机构组织原则的功能?或者说,宪法学上对于“民主集中制”原则内涵的阐释,是否足以让它承担这一功能,即为我国国家机关权力配置提供规范性指引?应该说,现有对于“民主集中制”的内涵界定是相当模糊甚至空洞的,如果不进行进一步的补充诠释,就不足以承担作为“最优化命令”的原则功能。民主集中制原则具有“内涵的多义性”, “无论在理论还是实践中,对民主集中制的实质是什么恐怕都没有形成共识”。[45]我国宪法学界基于《宪法》3条对民主集中制的阐释有以下几个层面:①强调权力的人民性(民主)和权力行使的统一性(集中),也就是“民主基础上的集中和在集中领导下的民主”,认为只有充分民主基础上的集中才不会成为“官僚集中制”。[46]而权力最终集中于中央国家机关,“才能统一号令,统一目标,使得全国各族人民团结起来,为共同的目标奋斗”。[47]权力的集中,是为了保证人民主权的唯一性和权威性。②在国家机关的关系上,强调行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。[48]这同样是对国家权力的最终统一性的强调。

   然而,除了“民主”[49]和“权力最终统一”的内涵之外,现有对民主集中制原则的解读显然存在规范内涵上的空白。上述解读无法回答中国的国家机关组织、权力配置和运作方式上的众多问题,例如:①民主集中制并不排斥权力分工,宪法对国家机关做了权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的区分,这种区分是基于何种考量?②对不同机关配置不同的权力,是基于何种标准?③不同机关各自应有怎样的组织方式和工作方式?④全国人大是“最高国家权力机关”,各种国家权力最终统一于全国人大,但宪法同时规定了“最高行政机关”“最高人民法院”“最高人民检察院”,这几种“最高”如何理解?⑤全国人大还能否行使这些已经分工出去的权力?笔者并非是说我国宪法学界没有尝试去回答这些问题,从制宪材料中我们也能找到相关机构设置的考量因素。这里只是想说明:相关的分析并没有被真正统合在《宪法》3条“民主集中制”这一国家组织和国家权力配置的总原则之下,宪法学上仍然缺乏关于国家权力配置的总的学理概括。迄今为止对民主集中制的阐述,“几乎是一种空洞的、具体内容不明的政治话语”,而法学必须进行“规范性的陈述”。[50]尽管如此,笔者仍然认为,并将在下文展示:从宪法文本变迁和制宪史材料中仍然能找到进一步诠释“民主集中制”的因素,可以使其统合宪法中的国家组织规范,并为未来的权力配置争议的解决提供规范性指引。

   (二)从“一律”到“原则”:重新诠释民主集中制的可能性

   首先值得注意的是1982年《宪法》对于民主集中制原则的规定方式发生了从“一律”到“原则”的变化。《共同纲领》和1954年、1975年、1978年三部《宪法》规定的是各国家机关“一律实行民主集中制”,而1982年《宪法》修改为“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。从“一律”到“原则”,修改了从建国开始延续三十多年的表述,无疑是国家机构规范上的重大变化。按照肖蔚云教授的记述,之所以如此修改,

   主要是觉得“一律”二字太绝对化,而行政机关实行的是首长负责制,虽然也是在集体讨论的基础上首长有最后决定权,也是民主集中制原则的体现,但又不同于国家权力机关实行的民主集中制形式,而是有自己的特点。宪法的写法则比较合适,说明“原则上”国家机关都实行民主集中制,但具体的形式还可以有所不同。[51]在肖蔚云教授看来,民主集中制从“一律”到“原则”的变化,是“总结了三十多年来正反两个方面的经验”。[52]如此重要的和显然经过深思熟虑的规范变迁,是宪法解释不能忽略的因素。

   笔者认为,这个变化意味着:民主集中制从一个没有例外的、整齐划一的绝对原则,变成了一个存在多种可能性的、具有开放性的相对原则。在这个原则下,“各国家机关按照本身的不同情况,在贯彻执行时又可以有方式上的不同和区别。这样做更符合我国国家机构的实际情况,既有利于发展社会主义民主,又有利于提高国家机构的工作效能。”[53]这意味着,不同的国家机关可以有不同组织方式和工作方式,而这种差异实际上来自于其各自功能上的差异。刘松山教授认为:“民主集中制是作为一种组织原则或者组织制度在国家机构的体系中运用的,而不是在各个国家机关内部运用的”, [54]这解释了民主集中制原则内在包含的“差异化”内涵。马岭教授进一步认为:“民主集中制原则只是国家机构的组织原则,而不是各国家机关内部的活动原则”, [55]并指出人大、政府、军事机关、法院、检察院分别采取了合议制、个人负责制等活动方式。这也是认识到了不同机关基于不同职能在组织和活动上的分殊化。但笔者认为,二位的解读还是不充分的。合议制、个人负责制并非如二位教授所言只是活动方式,其实还是组织方式,因为机关的组织方式和活动方式是无法割裂的。如果如二位这样仅仅从各机关的相互关系(特别是与人大的关系)角度解读民主集中制,民主集中制就只是半个原则:只解决外部关系,而不解决各机关内部的组织和运作。《宪法》3条规定“国家机构实行民主集中制的原则”,不能被理解为民主集中制只构成各机关相互关系的外部性原则,而不构成规范内部活动的原则。这种解读会削弱民主集中制作为我国国家机构原则的规范地位。这就要求,在二位教授所认识到的差异性的基础上,进一步建构民主集中制的规范内涵,使其足以承担作为国家机构组织原则的功能。

   (三)“正确性”作为民主集中制原则的实质标准

   继续考察制宪史材料,可以找到进一步充实民主集中制原则的方向。按照前文中肖蔚云教授对制宪意图的记述,1982年《宪法》对于民主集中制的新发展,不仅在于发展民主,还在于“提高国家机构的工作效能”。这揭示出了1982年《宪法》起草时关于国家机构组织和权力配置的重要考量因素:“权力的效能”。保证权力能够被良好地行使,发挥其最好的效果。彭真对于1982宪法草案的国家机构部分的说明也能充分佐证这一点。彭真的说明从“民主集中制”原则开始:“根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验,草案对国家机构作了许多重要的新规定”,接下来分七个方面对新规定作了说明。然后,彭真概括了“作出这些规定所遵循的方向和所体现的要求”,分别是:

   “第一,使全体人民能够更好地行使国家权力。”

   “第二,使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业。”

   “第三,使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。”[56]

   王旭博士将这三句话分别概括为“民主制约原理”“机构效能原理”和“机构耦合原理”。[57]在笔者看来,三句话中都用到了“更好地”“更有效率”的表达,都是在表达“国家权力行使要有效能”这样一个核心思想。在王旭看来,这几句话包含了“确保制度运转有效性”“理清机关的职能边界并形成制度合力”[58]的含义,此论甚当。而且这一制宪考量,与前述麦迪逊对于权力分立和混合的思考具有高度一致性,都是在思考建构中的国家机构的“权能和效率”,也都是在思考国家的治理能力。这正是任何负责任的“宪法工程师”都必须考虑的核心议题。

保证国家权力行使的效能,内在包含了对国家权力行使的“正确性”要求。申言之,国家的各种决策要在国家目标指引下,尽可能科学、高效。在1982年《宪法》的起草过程中,民主集中制原则也被赋予了此种“正确性”的内涵。针对邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话引发的关于民主集中制的不同理解,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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