金安平:协商民主中 “大会发言”的机制与效率

——基于全国政协全体会议的观察
选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2018-05-03 09:23:14

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金安平  

会议(Conference)形式为什么是重要的民主形式

  

   “若干人聚在一起议事”的开会形式,是人们司空见惯、十分熟悉但却是非常重要的政治活动,也是民主政治的重要形式之一。从古希腊的城邦民主到近代代议制民主以至今天各种各样的民主形式,也无论是直接民主还是间接民主,是议事还是决策,“开会”都是必要和主要的实现民主的形式之一。协商、辩论、选举、决定,这些民主政治的重要形式和内容,都是通过各种形式和性质的会议形式、都是在叫作“会议”的这个平台和场所完成的。开会成了一种延续千年的政治传统和方式,既便是今天,人类也还没有一个能够完全取代开会的更好的方式来完成民主政治中诸如协商、辩论、选举、决定这些程序(目前的网络会议、电话会议也是会议)。由于媒体的发展,现在的会议还可以同步向全社会直播,这不但没有取代会议反而更强化和扩大了会议的功能和影响。

   首先需要区别的是会议形式中的“全体大会”和“代表大会”,因为这两种会议类型关涉到两种不同形式民主。在古希腊民主时期,由于民主的单位和范围都比较小,只限于城邦共和国及它的公民(自由民),所以,所有当事人都参加的“全体大会”形式的直接民主制得以实行,这就是顾准总结的“所谓直接民主制度是指城邦的政治主权属于它的公民,公民们直接参与城邦的治理,而不是通过选举代表,组成议会或者代表大会来治理国家(即所谓代议制度)的那种制度”。 换句话说,在议事和决策层面的民主形式采取的是“全体大会”还是“代表大会”,可以用来直接区分直接民主和间接民主。但同时,我们又可以说,这两种不同的民主形式也有一个共同点,这个共同点就是都要采取会议这一形式,而不论它是全体大会还是代表大会。这样绕圈子的论证实际就是为了说明 “会议”对于民主政治的重要。

   在本文的分析中,直接民主的希腊公民全体大会(Ecclesia)和代议制民主的代表大会(Representative assembly)的区分并不是关注的重点,本文观察的重点在于无论直接民主还是间接民主为什么都采取了会议(Conference)——这一让人们聚在一起面对面的、公开的讨论问题、决定问题这样一种形式,为什么无论是在提倡“沉思”的古希腊,还是更注重个性化表现的现代,聚在一起开会都被当作民主的重要形式。

   “会议”这一形式所以能够成为民主政治的重要形式,主要由于它符合和基本满足民主政治所要求的原则和理念,其中重要的就是公开性和参与性。民主无论是作为制度、作为理念、作为价值还是工具,都包含有尽可能充分的参与、尽可能的公开和尽可能的平等(至于结果是不是公平和最佳,民主的原则其实是保证不了的)的原则,这也就是戴维·赫尔德在《民主的模式》中总结的“民主遗产的重点在于对公共事务公开讨论、公开对话和公开争论的原则”。 建立在公开讨论、公开对话和公开争论原则上的民主政治无论是价值意义还是工具意义,都需要有相应的具体的形式。开会,是民主政治的基本功课。

  

大会发言(Plenary Speech)议程设置中的协商民主


   协商民主的主要形式之一是开会,开会才能做到面对面的协商。

   会议过程一般是提出问题、讨论问题、做出决定。什么问题被提出,什么议题可以和应当进入会议日程,有专门的政策过程理论来研究,本文关注的是体现协商民主、参政议政能力与水平的“提出问题”和“讨论问题”,也就是意见的表达权利和观点的交流效率。表达和交流的形式在会议中表现为 “发言”。发言的平台可以是规模较小的分组会议,也可以是规模较大的全体会议。分组会议和全体会议是体现民主的不同内容和不同层次的两种会议形式。

   因此,全体大会的议程设置一般是最吸引人的会议安排和期待,被认为是最能承载民主政治象征意义的形式。大会发言因为是承载这一最具有象征意义的具体载体而倍受重视和瞩目。

   大会发言是重要的协商民主程序,首先是因为它的两个重要的功能:公开表达和公开讨论。“公开表达”的是发言者及其所代表人群的基本观点和态度;“公开讨论”的是会议集中提出的问题。大会发言者在提出、论证和强调自己或自己所代表的人的观点的同时还要说服其他人接受自己的意见(这与协商民主的说服过程也相同)。当然仅仅通过发言和讨论并不能一定实现说服他人的目的,但这个权利和程序安排被认为是重要的。

   为了保证大会发言议程设置的民主意义得以实现,一般会对“大会发言”有一些要求和规则,这些规则看起来是一些程序性的,但与大会所要体现和追求的民主公平有关,因而具有实质性意义。首先,为了保证表达权利的公平,一般会对发言的时长做出规定,因为发言时间的长短对议题可能会产生完全不一样的影响。罗杰·摩司魏克和罗伯特·尼尔森在《会议管理——如何创造高效率会议》一书中对会议发言时间为什么要均等的好处专门做了总结。其次,大会发言的次序对发言的影响力和效果也有不同作用。

   最后,大会发言的效果测量。现在还缺少用大数据等手段做出量化的测量,但是,会议的效率比如会议是否顺利地没有出差池地如期完成、决议案的通过是否顺利高效,会成为第一位的政治考量。其次,会议讨论的问题覆盖面是否广泛,发言者是否有充分的代表性是否得到了充分的表达也是一种测量标准。第三,会议的发言是否有互动和反应,开得是否热烈比如掌声、笑声多少次,还是沉寂或窃窃私语等等也是一种测量。

  

协商民主机制中的全国政协全体会议的“大会发言”

  

   协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要形式之一。人民政协被赋予的政治协商、民主监督、参政议政的三项主要职能都可以涵盖在协商民主这种民主形式之中,它们是协商民主的具体内容和形式。政协会议的议程设置和工作安排都应当是围绕着履行三大职能、完成协商民主进行的。

   全国人民政协全体会议期间体现协商民主原则和精神的一项重要安排就是政协委员的全体大会。现在全体大会一般安排5次,其中开幕式会议和闭幕式会议各1次,全国(也就是全世界)现场直播。大会发言交流一般安排3次。发言主要内容会经过新闻媒体刊出文字摘要版。

   (一)政协“大会发言”的主题设置和发言安排

   首先,政协全体大会发言的总话题一定是根据中国共产党中央的指示精神、党和国家的工作重点以及政协参政议政工作的重点确定的。

   其次,大会发言的人选安排尽量体现了代表性,比如充分照顾了政协的34个界别和分组。人民政协是协商民主的平台不是协商的主体。参加政协的各个界别是“来”政协协商而不是“与”政协协商的,所以,政协全体会议安排各个界别的大会发言是重要的协商民主程序。

   第三,政协全体大会的每个发言时间大体均等,不照顾委员的界别或者委员本人的地位职务高低,平均每个发言6-8分钟。每个发言人的语速不一样,但从会议发放的发言文本材料来看,基本都是在1500字左右。如前所述,发言时间的长短与话语权和影响力是相关的,所以,平均分配发言时间,显然体现了一种尽量保证形式公平的精心安排。

   总之,从大会发言的主题确定、大会发言人的代表性以及发言人的均等发言时间来看,政协全体大会在议程程序上为体现民主精神和原则做了认真的安排。

   (二)“大会发言”的协商民主机制和效率

   会议的程序是为保证会议内容和效率以及完成会议任务的。但会议程序与会议内容、目的也会有脱节和偏离的时候。世界上许多国家的程序民主也都会出现这样的现象: 程序上或许很符合民主的原则规定,程序设置完美,但事实上结果和效果可能完全不尽人意。这种背离既有技术上的原因,也有特意为之。程序和效率哪个对民主更重要,也一直存在争议。

   无论是一般协商民主所要求的“包容平等、理性公开、讨论说服”的原则和精神,还是中国特色协商民主所具有的“充分协商、广泛协商,达到最大共识”的特点,通过会议进行协商都是协商民主的重要形式。

   如前所述,政协全体会议在大会发言主题确定、发言人选的代表性、发言时间时长等程序方面都做了符合会议民主一般程序的精心安排,这从程序上保证了协商民主机制的运行。但在效率上则有值得讨论的地方。对政协会议效率的评估有两个尺度: 一个是在多大程度上实现协商民主的价值效率;一个是“是否顺利走完了各项议程的会议效率”。在政协全体大会通过各种政治决议案和其他议案时,常出现的是“一致同意”或者“压倒多数同意”的结果。对于这一现象,过去的评价过于简单和负面。其实从解决问题和完成会议任务的会议效率而言,“一致同意”或者“压倒多数同意”的表决结果,是会议效率比较高的一种表现。早有研究者总结了会议决策的四种方式即:权威式、少数服从多数式、强势少数式、无异议一致通过式。虽然这是根据企业会议总结的,但在这一研究中,这四种形式中的“无异议一致通过”并不是一种负面评价的形式。对于政协会议更重要的诘问是议事协商的效率如何?民主原则体现的效率如何?

   根据政协全体大会发言的观察与研究,可以看到,除了很高的会议效率外,协商民主参政议政的效率确实存在着很大提高空间。

   (三)政协“大会发言”协商民主效率的提高

   政协全体会议“大会发言”的议程设置一直在改进,协商效率和民主的仪式感一直在增加。但从协商民主效率的角度看还有很大提高空间。

   第一,大会发言的界别代表性与话题的公共性应该兼顾,大会发言阶段仍然要有公共讨论。

   第二,把能对公共事务发表意见看作是参政议政政治协商的重要能力。

   人民政协实现政治协商的途径和方式虽然有很多,除了政协全体会议外,还有常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、政协党组受党委委托召开的座谈会、以全国政协名义召开的专题协商会、秘书长会议、各专门委员会会议以及根据需要召开由政协各组成单位和各界别代表人士参加的内部协商会议等等,但是政协全体会议直接参与的人最多,尤其是全体会议中的大会发言,被报道甚至直接转播的可能性最大,影响最大最直接。这样一个协商民主的平台,更贴近和符合协商民主的形式和要求,更容易成为中国特色社会主义协商民主的平台和窗口。中国的社会主义民主政治建设对人民政协期望很高,人民政协应该解放思想,消除顾虑,让这样一个有中国社会主义特色的协商民主制度设置发挥最大的优势和潜能。

  

   本文原载于《北京行政学院学报》2018年第1期。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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