江必新:论行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展和创新

选择字号:   本文共阅读 1202 次 更新时间:2018-04-27 23:12:58

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江必新  
行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的, 规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

   (三) 明确界定当事人资格, 既要畅通救济渠道, 又要确保有限司法资源效益的最大化。

   行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定, 有利于畅通救济渠道, 同时, 为了确保有限司法资源得到充分利用, 《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。在行政诉讼原告资格方面, 根据《行政诉讼法》第25条第1款规定, 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织, 有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在4个方面作了重点规定:1.投诉举报者的原告资格。在司法实践中, 投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“投诉专业户”, 利用立案登记制度降低门槛之机, 反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定, “投诉专业户”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼, 既干扰了行政机关的正常管理, 也浪费了法院有限的司法资源, 也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。《行诉解释》明确规定, 为维护自身合法权益向行政机关投诉, 具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。2.债权人的原告资格。司法解释规定, 债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的, 人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼, 但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。3.非营利法人的原告主体资格。司法解释规定, 事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的, 可以自己的名义提起诉讼。4.涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为, 可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的, 专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。在行政诉讼被告方面, 主要明确了以下几个方面的内容:1.明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即, 当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的, 以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的, 以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的, 以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的, 以设立该机构的地方人民政府为被告。2.明确村委会和居委会的被告资格。即, 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的, 以村民委员会或者居民委员会为被告。3.明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的, 以该事业单位、行业协会为被告。

   (四) 完善行政诉讼证据规则, 既要力求恢复客观真实, 又要坚持程序公正的导向。

   行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定, 科学的证据规则有利于法院查明事实, 恢复案件的客观真实。同时, 由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位, 在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜, 确保“官”民在诉讼程序中处于实质平等的地位。《行诉解释》在以下几个方面作了规定:1.细化非法证据排除规则。司法解释规定, 《行政诉讼法》第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。2.明确当事人的到庭义务。司法解释规定, 人民法院认为有必要的, 可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭, 就案件有关事实接受询问。在询问之前, 可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书, 待证事实又欠缺其他证据加以佐证的, 人民法院对其主张的事实不予认定。3.明确因被告原因导致损害的举证规则。司法解释规定, 在行政赔偿、补偿案件中, 因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的, 应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的, 应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定, 但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时, 依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的, 由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的, 人民法院应当结合当事人的主张和在案证据, 遵循法官职业道德, 运用逻辑推理和生活经验、生活常识等, 酌情确定赔偿数额。

   (五) 全面落实立案登记制度, 既要保障当事人合法诉权, 又要保证起诉符合法律规定。

   新行政诉讼法实施以来, 各级人民法院坚决贯彻落实立案登记制, 大力破除“立案难”制度壁垒。实行立案登记制当年, 全国法院受理一审行政案件220398件, 比2014年上升了55.34%, 比1990年增长了17倍, 行政案件“立案难”问题初步缓解。同时, 各级人民法院对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题, 各地把握尺度不一, 一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序, 导致案件激增, 亟需通过司法解释统一规范。在全面落实立案登记制度方面, 《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定:1.明确起诉人提交必要起诉材料的义务。司法解释规定, 依照《行政诉讼法》第49条的规定, 公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:原告的身份证明材料以及有效联系方式;被诉行政行为或者不作为存在的材料;原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的, 还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况, 并提交身份证明和代理权限证明等材料。2.明确人民法院的审查权力和释明义务。司法解释规定, 依照《行政诉讼法》第51条的规定, 人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的, 人民法院应当给予指导和释明, 并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的, 应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的, 退回诉状并记录在册;坚持起诉的, 裁定不予立案, 并载明不予立案的理由。3.明确复议维持情形下的起诉期限。司法解释规定, 公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后, 复议机关作出维持决定的, 应当以复议机关和原行为机关为共同被告, 并以复议决定送达时间确定起诉期限。4.明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。司法解释规定, 行政机关作出行政行为时, 未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的, 起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算, 但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的, 适用前款规定。

   (六) 规范审理判决程序, 既要确保案件得到公正审理, 又要注意提高诉讼实效。

   行政诉讼法规定的审理和判决程序, 不仅要求审理的实体和程序公正, 也要求行政诉讼的实际效果。司法实践中, 个别当事人的行为损害了诉讼程序的严肃性, 还有的案件判决标准和规则不统一, 影响了司法的权威性。据此, 《行诉解释》主要作了以下规定:1.明确滥用回避申请权的法律后果。司法实践中, 个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的, 随意提出回避申请。例如, 有的当事人认为法院没有满足自己要求不能公正审判要求法院整体回避、有的当事人认为行政机关负责人未出庭应诉, 在法院释明后认为法院打压原告而要求审判人员回避等等, 这些所谓的回避申请, 明显不属于申请回避的正当情形, 严重影响了法庭的正常秩序, 有必要加以规制。《行诉解释》规定, 对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请, 法庭可以依法当庭驳回。2.明确拒绝陈述的法律后果。司法实践中, 个别当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台, 不服从审判长指挥;个别当事人藐视法庭不举证不陈述, 致使庭审无法进行等等, 严重背离了行政诉讼的目的, 损害了司法权威。目前, 在行政诉讼领域, 这种情况比较突出, 必须依法予以遏制。《行诉解释》规定, 原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述, 导致庭审无法进行, 经法庭释明后仍不陈述意见的, 视为放弃陈述权利, 由其承担不利的法律后果。3.明确确认无效判决规则。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼, 可以提出请求法院判决撤销的诉讼请求, 也可以提出要求判决确认违法的诉讼请求。判决撤销的行政行为是指存在一般违法的行政行为, 判决确认无效的行政行为是指存在重大且明显违法的行政行为。人民法院在审理行政案件时, 对于两种违法情形的审查程度也不同。在司法实践中, 有的原告提起的是撤销诉讼, 法院经审理后发现被诉行政行为不属于一般违法情形, 而属于重大且明显的无效行为;有的原告提起的是确认无效诉讼, 法院经审理后发现被诉行政行为不属于重大且明显的无效行为, 而属于一般违法行为。对于这两种情况如何处理, 《行诉解释》规定, 公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为, 人民法院经审查认为行政行为无效的, 应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效, 人民法院审查认为行政行为不属于无效情形, 经释明, 原告请求撤销行政行为的, 应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的, 裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的, 判决驳回其诉讼请求。4.明确共同过错的赔偿责任。司法解释规定, 原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的, 人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小, 确定行政机关相应的赔偿责任。5.明确不作为赔偿责任。司法解释规定, 因行政机关不履行、拖延履行法定职责, 致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的, 人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时, 应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

   (七) 规范行政机关负责人出庭应诉, 既要体现行政诉讼的严肃性, 又要确保行政纠纷实质化解。

新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。例如, 山东法院2015年开庭审理的行政案件中, 行政机关负责人出庭应诉达1637人 (次) , 比2014年增长4倍多;北京市平谷区人民法院2015年审理的行政案件中, 行政机关负责人出庭应诉96件, 出庭应诉率为63.6%。行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求, 也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉, 确保行政纠纷获得实质化解, 《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定:1.适度扩大行政机关负责人的范围, 确保制度落地生根。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度, 《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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