李昌庚:中国法治评估的困惑与出路

选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2018-04-22 22:14:46

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李昌庚 (进入专栏)  

   摘要:  市场化、法治化程度较高的国家和地区是法治评估生成的重要土壤。在一国同一政治框架范围内,法治更多地表现为同质化特征。因此,一国范围内的法治评估尤其地方法治评估并无太多意义。只有在不同政治框架下的国家或地区之间,法治评估才更能凸显其价值。法治评估更多是晚近时期国际性非政府组织在世界范围内的比较法治评价活动。由于市场化和法治化程度不高等因素,中国法治评估缺乏内在生成性,更多具有外来“嵌入式”特点和中国特色。中国法治评估面临着评估机构、评估对象、社会转型期法治评估等困惑。中国现有发展阶段不宜过多关注法治评估。全面深化改革,从而为法治评估创造适宜的生成土壤。

   关键词:  法治评估;地方法治评估;专项法治评估;困惑;改革


一、国际视角下法治评估的缘起


   在世界范围内,关于法治评估理论及其法治指数产生较晚。从理论上来说,最早源于1968年美国学者伊万(W.M.Evan)提出的法律指标体系。随后在实践层面上,美国国际开发署因对外援助项目创建的《民主与治理评估框架》、总部位于德国柏林的国际性非政府组织“透明国际”(Transparency International)开发的“腐败识别指数”(Corruption Perception Index)、总部位于美国华盛顿的国际性非政府组织“自由之家”(Freedom House)的《世界自由度报告》(WPFI)、总部位于德国的世界500强企业贝塔斯曼集团创立的贝塔斯曼基金会(Bertelsmann Foundation)建立的“贝塔斯曼转型指数”(Bertelsmann Transformation Index)以及世界银行从1996年开始每年推出的“全球治理指数”(World Governance Indicators)和英国《经济学家》杂志从2006年开始推出的“全球民主指数”(Democracy Index)等都涉及到法治评估指标。

   但作为世界专门开展的法治评估,则源自2006年由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等组织发起成立的“世界正义工程”(the World Justice Project)。2008年7月,“世界正义工程”发布了第一个法治指标体系,主要包括四项原则:负责的政府;经公布且稳定的保护基本权利的法律;可行、公正、有效的程序;可实现的司法正义。[①]2009年,“世界正义工程”正式成为一个总部设在美国的独立的、非营利性的国际性非政府组织,受到美国盖茨基金会等民间组织赞助,旨在推动世界各国和地区的法治合作与进步。随后,每年发布《世界正义工程法治指数报告》。

   具有实证主义法治思想的法治评估及其法治指数并非源于一般法治理论,也并非直接起因于实证主义法治思想。尽管法治理论在世界上源远流长,实证主义思想也早在19世纪兴起,但法治评估及其法治指数则晚近于20世纪后期,尤其21世纪初期。其中缘由在于,法治评估及其法治指数并非作为一般法治理论的基础概念,也并非实证主义法学理论的必然产物,它有其特殊的生成要求与环境。

   纵观世界范围内法治评估及其法治指数的缘起,不难看出,其所具有的特殊生成要求与环境主要包括如下几个方面:

   (1)评估机构一般都是独立的、非营利性的国际性非政府组织。从评估原理来看,评估机构一般要求具有独立性、非营利性、中立性的非政府组织,才能保持评估客观和公正。从实践来看,除了极个别政府或国际组织为了某种需要以外,一般均由独立的、非营利性的国际性非政府组织作为评估机构进行评估。虽然,“自由之家”等少数组织存在政府资金支持的现象,但总体而言,这类组织多由民间资金支持。尤其作为世界专门法治评估的“世界正义工程”更是如此。因此,评估机构一般具有民间性、独立性、非营利性、中立性、国际性等特点。

   (2)评估机构一般多来自于欧美发达国家。无论是涉及法治指标的综合评估机构,还是专门法治评估机构,一般都来自于市场经济较为发达的欧美国家。主要原因在于:一是市场经济的发展对法治有着更多的需求,市场化与法治化具有更多的正向关系;二是市场化、法治化程度较高的国家相对更能确保评估机构的民间性、独立性、非营利性、中立性等特点;三是市场化、法治化、科技化程度较高的国家所生成的法治评估机构相对更有可能建立相应的法治评估指标体系,更有可能面向世界进行法治评估;四是市场化、法治化程度较高的国家,无论其政府、相关组织还是公民个人往往有着更多的内在驱动去推动或发起法治评估或类似的行为活动,无论是作为政治目的,还是道义追求,或是承担一份国际责任或其他因素,这种法治评估的内在驱动都相对较为成熟等。尽管不同国家或地区因经济发展、政治体制、历史文化传统等因素存在着法治理解及其衡量标准的差异,以及相应的法治评估比较的争议,但市场经济较为发达的国家或地区往往有着更多的条件和环境推动法治评估机构及其法治评估生成的可能性。

   (3)评估对象不是局限于国内,而是世界各国和地区。法治受到一个国家政治、经济、历史、文化等诸多因素影响,尤其与政治息息相关。法治需要一国或地区政体下的政治支持。因此,在一国同一政治框架下,无论单一制国家还是联邦制国家,法治更多地表现为同质化特征。虽然一国地方法治化水平或许存在一些个性化差异,但这不足以抵消法治核心要素在一国范围内的同质化本质特征。除非类似于中国的“一国两制”,但这是个案或特例,不具有普遍性。

   因此,侧重于一国范围内的法治评估尤其地方法治评估并无太多意义。法治评估更多着眼于世界各国和地区,是一种国际范围内比较意义上的评估,这也是法治评估的内在驱动。即便在政治框架大体相似的国家或地区之间,虽然也存在法治差异,但其法治的核心要素具有相同或相似性,如英国和美国之间、卡塔尔和科威特之间等,因而这种法治评估有时也并无太多意义。当然,不同评估机构因其评估指标体系、评估标准和方法等方面的差异而或许存在某些分歧,如关于中东阿拉伯国家阿联酋法治评估的不同认识和理解等。严格而言,只有在不同政治框架下的国家或地区之间,这种法治评估才更能凸显其价值。

   当然,这也带来另外一个问题,即不同政治框架下的国家或地区之间存在法治理解及其衡量标准的差异,这也正是不同政治框架下的国家或地区之间法治化差异的重要因素。因而,这既是世界范围内法治评估生成的重要基础,也同时带来了法治评估比较的争议。这并非都是坏事。世界范围内市场经济环境下,尽管不同国家或地区之间在现代化进程中因国情存在诸多差异,但如同习近平总书记强调的“牢牢把握人民群众对美好生活的向往”以及构建“人类命运共同体”则具有诸多内在规律可循,其中,法治便是如此。世界范围内法治评估比较及其争议的过程也就是法治对话、交流与合作的过程,从而有助于不同国家或地区之间相互学习与借鉴,以此推动法治合作与进步。也就不难理解法治评估机构多为国际性非政府组织。

   (4)以这些评估机构的章程及其宗旨来看,评估目的是为了推动世界各国和地区的法治合作与进步。在世界各国尤其在不同政治框架下的国家和地区之间,往往存在着较为明显的实质性法治化差异,进而影响到一国或地区经济发展和人权保障等。这是早先欧美发达国家某些政府、社会组织或公民个人希冀法治评估的内在驱动,以此倒逼法治改善、推动法治进步。比如美国国际开发署曾以一国或地区民主法治指标作为对外援助项目的重要参数等。

   当然,如前所述,因法治理解及其衡量标准的差异,这也引起了法治评估比较的争议。虽然这些法治评估多少带有西方痕迹,存有争议及其消极影响,但某种意义上说,这种“争议”一定程度上也促进了不同国家或地区之间的法治对话、交流与合作。就如同人权等问题一样。

   后来,许多独立的、非营利性的国际非政府组织愈来愈理性地看到不同国家或地区法治化差异的历史发展阶段性和客观性,希冀通过法治评估比较推动不同国家或地区的法治对话、交流与合作、法治发展与进步!尽管这些评估机构的评估指标体系、评估数据、评估标准和方法等在不同国家或地区运用是否完全科学还有待于进一步商榷,但其评估目的、初衷及其实践效果大体是一致的。

   由此可见,法治评估及其法治指数并非是任何一个国家或地区法治理论及其法治进程中所必需的内容,也并非是一国法治实践中的应然现象。这与法治实证主义思想无必然联系。在一国范围内,很少有国内组织针对国内综合法治状况的法治评估,尤其官方组织。随着世界范围内法治发展与进步的要求,以及科学技术和社会科学研究方法的不断革新,法治评估更多是晚近时期国际性非政府组织在世界范围内的比较法治评价活动。

  

二、中国法治评估的缘起及其模式


   随着中国改革开放和社会主义市场经济建设的不断深入,法治意识不断加强,依法治国逐步提上议事日程。但无论市场经济的发展水平还是法治化程度等尚不足以使我国现阶段充分具有国际化视野下的法治评估意识。

   中国法治评估是在世界范围内法治评估兴起后而兴起,尤其21世纪初期以来。主要受到如下因素影响:一是世界范围内法治评估的兴起;二是涉及到中国的法治评估及其法治指数比较,意图掌握法治评估中国话语权的国家需要;三是中国改革开放及其法治建设的时代背景;四是国家机构设置及其权力配置的助推,如挂靠政法委的依法治省(或市)办公室等类似机构在上述因素的背景下需要找“事”做等,尤其地方法治评估和法治政府评估等。因此,中国法治评估也并非完全是法治理论及其法治实践的必然产物,缺乏内在生成性,更多具有外来嵌入式特点和中国特色。

   具体来说,中国法治评估的模式主要包括如下三种:

   1、国家层面的法治评估

   较为典型的是中国社会科学院自2004年开始每年发布的法治蓝皮书《中国法治发展报告》等。2010年,中国社会科学院还专门成立了国家法治指数研究中心,专门负责法治评估和研究,以及中国法治蓝皮书的发布。

   2、地方层面的法治评估

   较为典型的是香港法治指数、余杭法治指数等。中国较早开展法治评估的当属香港地区。1999年,作为民间组织的香港社会服务联会(HKCSS)开展“香港社会发展指数计划”,自2000年起每两年发布“社会发展指数”。但当初并没有法治指数,后于2004年开始展开香港地区法治评估及其法治指数。[②]

   2006年,浙江省杭州市余杭区委托浙江大学展开余杭区法治评估,并且借鉴香港法治指数模式,构建余杭法治指数,在全国地方法治评估中产生较大示范影响。

   3、专项法治评估

   (1)立法评估。如同世界其他国家一样,关于某些法案的立法效益、效果、执法情况、经验与不足等展开的立法评估在我国出现较早,并不鲜见。

(2)法治政府评估。2004年,我国发布《全面推进依法行政实施纲要》。随后,我国各个省份也纷纷发布相应的实施纲要,并提出了诸如“法治江苏”、“法治浙江”、“法治湖南”等。2009年,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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