李林:论“党内法规”的概念

选择字号:   本文共阅读 1064 次 更新时间:2018-04-19 01:00:29

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   【内容提要】党内法规的“政理”蕴含着理想和目标、性质和宗旨、建设和发展、治国理政以及从严治党等维度。深入研究党内法规的“法理”必须思考和回答有关“法”的概念,“党内法规”概念的特定性,“法”“法治”“法治体系”与“党内法规”概念的有机统一,以及是否区分广义与狭义的“法”等问题。党内法规与国家法律在制定主体、体现的意志主张、调整规范的对象、立法技术、适用范围和责任后果等方面有所不同,因而存在一系列需要深入研究的问题。应借鉴法学的立法技术、思路和方法,结合全面从严治党、依规治党、制度治党的成功经验和实践需要,对党的规矩、党的纪律、党内法规等概念进行全面梳理,用党内法规形式对若干核心名词概念统一表述、统一界定、统一定位、统一分类、统一使用。建议将“党的规矩”规定为广义规范概念,在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等,在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等;将“党的纪律”和“党内法规”规定为从属于党的规矩的下位概念,一般不对党的纪律和党内法规做广义解释和使用;将党的纪律和党内法规规定为并列存在的两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

   【关键词】党内法规 政理 法理 国家法律 党的纪律 党的规矩

  

   “党内法规”作为全面从严治党理论体系和中国特色社会主义法治体系中一个新生的核心概念,已经得到执政党文件的正式确认和普遍使用,也得到党建理论界、政治学界和法学界的广泛关注和基本认同;同时,“党内法规”作为我国政治生活中的一个热词,作为一个学术研究不可回避的重要名词术语和概念事实,在从严治党、制度建党、依规治党和依法治国、依法治权、建设中国特色社会主义法治体系等方面,愈来愈显示出它的既存性、重要性和影响力。[1]从法学学科角度,基于科学严谨的法学思维和规范法学的研究方法,我们认为:中国共产党党内法规(党的法规),是由党的特定主体依照程序制定,体现党的意志和要求,调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系,规范党组织的工作、活动和党员行为,具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。[2]但科学的概念界定只是学术研究的开始。在此基础上,我们还有必要进一步对党内法规的“政理”和“法理”进行全面阐释,对党内法规与国家法律的差别进行深刻辨析,进而对党内法规、党的纪律、党的规矩三个概念的关系进行准确揭示,以进一步推进中国特色社会主义法治体系的理论与实践。

  

一、党内法规的“政理”和“法理”


   “党内法规”在社会科学的学科分类上,主要属于政治学,尤其是政党政治学研究的范畴,但这个概念又使用了“法规”这一名词并且纳入了“中国特色社会主义法治体系”范畴,因而又成为法学,尤其是法理学必须关注的问题。由于“党内法规”具有政治与法治、党内法规与国家法律、全面从严治党与全面依法治国等不同层面的双重属性,因此,我们只有从政治学与法学两个方面,并从“政理”与“法理”相结合的两个角度,才能深入阐释“党内法规”的中国特色社会主义民主政治和法治体系的理论内涵和实践特征。

   (一)党内法规的“政理”

   我国古人对“政理”一词有多种解释。其一,指为政之道。例《鬼谷子?本经阴符》载:“原人事之政理,不出户而知天下。”唐人韩愈《应所在典帖良人男女等状》曰:“鞭笞役使,至死乃休。既乖律文,实亏政理。”南宋陈亮《书后》曰:“公之文根乎仁义而达之政理,盖所以翼‘六经’而载之万世者也。”明人黄绾撰《明道编》卷4载:“故当时政理清明,风俗淳厚。”其二,指有卓越的政绩。如《后汉书?张衡传》载:“衡下车,治威严,整法度,阴知奸党名姓,一时收禽,上下肃然,称为政理。”其三,指政治。如《管子?重令》载:“兵虽强,不轻侮诸侯,动众用兵必为天下政理。”这些解释都具有启发意义。

   把“政理”一词用于解读和研究当代中国共产党的党内法规问题,主要是指应当运用中国特色社会主义政治学的基本立场、观点和方法,阐释处在国家体制、政党制度、法治体系和社会结构中的中国共产党党内法规的基本原理,解释执政党与国家、执政党与人民、执政党与参政党、党内法规与国家法律、依规治党与依法治国等重要关系,解读党内法规的价值、性质、特征、体系、结构、功能、规范、程序、运行等基本内容;从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,对“什么是党内法规”“为什么要建设党内法规”和“怎样完善和实施党内法规”等问题,做出政治原理、政治哲学、政党学理和规范道理等方面的解释。这种研究和解释必须立足中国国情,体现中国特色,符合中国政党政治实际,决不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治模式理论。

   党内法规的“政理”,是在中国共产党长期斗争、不断发展的实践中产生和形成的。它与中国共产党的产生、发展和壮大的历史进程密不可分,与中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大实践密不可分,与坚持党的领导地位、巩固党的执政基础、发挥党的领导作用密不可分,与中国特色民主政治体制的不断改革和日益完善密不可分,与全面从严治党和全面依法治国的不断推进密不可分。总之,党内法规的“政理”是中国共产党人把马克思主义普遍原理同中国共产党建设实践相结合的产物,是中国共产党对政治学做出的原创性理论。

   理解党内法规的“实践政理”,有两条基本线索。一条线索是概念名词的线索,即以“党内法规”这个名词,或者“党规党法”等概念名词为主线,梳理中国共产党“党内法规”概念的提出和发展变化过程。另一条线索是以今天我们界定的“党内法规”的主要内容,如党章、党的纪律、党的规则、党的规矩等内涵为主线,回顾、检索党内法规的实践发展轨迹。这两条线索有机统一、不可分割、相辅相成,是理论与实践相结合的有机整体。

   从概念名词的线索来看,“党内法规”是1938年由毛泽东同志首次在党内提出的。毛泽东同志在党的六届六中全会上指出,鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为,为使党内关系走上正轨,除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外,“还须制定一种较为详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。[3]同样是在这次会议上,刘少奇同志就起草关于中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作与纪律、各级党委暂行组织机构3个决定作了《党规党法的报告》。这是党的领导人第一次使用“党内法规”(党规党法)的名称。1945年5月,刘少奇同志在中共七大上作关于修改党章的报告时指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[4]1955年3月,毛泽东同志在党的全国代表会议上指出了我们对待党的法规应当秉持的态度,他说:“对其他的问题,符合党的原则的,比如……正确的党内法规,这样一些言论、行动,当然要积极支持,打成一片。”1962年2月,邓小平同志在扩大的中央工作会议上指出:“我们还有一个传统,就是有一套健全的党的生活制度……这些都是毛泽东同志一贯提倡的,是我们的党规党法”。[5]

   改革开放以后,“党内法规”概念继续得到重申和强调。1978年12月召开的中央工作会议上,邓小平同志不仅再次使用了“党规党法”的概念,而且对党规党法与国法的关系做了言简意赅的阐释,明确提出“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”[6]1990年7月,中共中央首次以党内法规的形式——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》——专门定义了“党内法规”的概念,明确规定“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”,并对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定。1992年10月,党的十四大修改通过新党章,第一次以党内根本大法的形式正式确认了“党内法规”这一概念,明确规定各级纪委负有维护党章和其他党内法规的重要职责。2001年7月,江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律”。[7]2006年1月,胡锦涛同志在十六届中央纪委六次全会上提出:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”,这是党的领导人首次提出党内法规制度体系建设目标任务,具有重大战略指导意义。

   党的十八大以来,“党内法规”概念进一步成为我国政治生活中的一个热词。2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》,对1990年《党内法规制定程序暂行条例》规定的“党内法规”概念进行了修改并做出新的界定。其中最明显的变化,是关于党内法规制定主体的规定。2014年10月,党的十八届四中全会第一次在中央全会文件中提出“形成完善的党内法规体系”的战略任务。同月,习近平总书记在《加快建设社会主义法治国家》的重要讲话中,进一步明确提出“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。”[8]2016年12月,习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示:“党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,推动这项工作取得重要进展和成效。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署,认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。”

   从实践发展的线索来看,中国共产党成立伊始就高度重视党内法规制度建设。1921年8月5日,党的第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》。这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规。此后在中国共产党不断发展壮大的90多年、尤其是改革开放以来近40年的历程中,党内法规建设经历了曲折辉煌的不同发展阶段,呈现出以下主要特点:[9]以党章及其与时俱进地修改完善为党内法规建设的核心和基础,以党的制度、党的纪律、党的规矩、党的作风、党的道德、民主集中制原则等为构建党内法规体系的基本框架,以政治纪律、政治纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等为完善党内法规体系的主要内容,以从严治党、依规治党、制度治党、把权力关进制度的笼子为创制和发展党内法规体系的基本取向,以依规治党与依法治国相结合、纪严于法、纪在法前、纪法衔接为处理党纪国法关系的基本原则,以民主化、科学化、规范化、法治化和系统化为全面推进党内法规体系建设的基本要求。

中国特色党内法规建设的基本轨迹,是中国共产党高度重视党内法规制度建设,在马克思主义党建学说指引下,紧密联系中国国情和党建实际,把党内法规的实践发展与理论创新相结合起来,在党内法规建设的实践中形成党内法规概念、发展党内法规理论和创新党内法规体系,以党内法规建设实践推进理论,以党内法规理论引导和发展实践,逐渐形成了中国特色的党内法规道路、党内法规理论、党内法规制度。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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