孟勤国:物权法如何保护集体财产

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这将刺激目前已相当普遍和严重的集体企业资产的流失。物权法草案对农村集体成员权利的规定有限,不足以阻止村官将村委会会议开到国宾馆去。物权法应当明确规定集体组织按村务(企务)公开、民主管理的原则运营集体财产,集体成员对集体资产的运营有平等的知情权、参与权、收益权和部分集体财产的占有使用权。这要落实在两个方面:(1)将集体组织的经营活动置于全体集体成员的控制之下。集体成员会议或具有广泛代表性的集体成员代表会议按绝对多数的原则选举和罢免集体组织的经营层,决定土地承包经营或年度经营方案及重大经营活动,批准集体组织的收益分配和经营层的劳动报酬,审核集体组织的财务状况和各项开支,审查集体成员的加入和退出,讨论集体成员提出的议案或申诉以及其他事项。(2)充分保护单个集体成员的合法权益。单个集体成员享有与其他集体成员同等的地位,集体组织不得以任何理由歧视和排斥单个集体成员。单个集体成员享有与其他集体成员同样的权益,集体组织不得以任何方式剥夺和损害单个集体成员。单个集体成员认为集体组织的决定侵害了其身为集体成员应享有的权益,可以提起侵权之诉。

  

   三、针对集体财产的弱点保护集体财产必不可少

  

   法律必须平等保护国家财产、集体财产、私有财产。平等保护,不是一个空洞的口号所能实现的,必须有明确的思路和措施。主流物权理论喊平等保护很卖力,但在如何实现平等保护上几乎没有作过努力。[17]平等保护,不仅要体现在一视同仁地对待不同所有制性质的财产,而且更要体现在结果上即不同所有制性质的财产是否处于同等的安全环境之中。不同所有制性质的财产有不同的自身条件,其中包括自身的弱点。相对与国家财产和私有财产,集体财产更易受侵犯。集体财产没有国资委那样的机构,没有国有资产管理条例那样的法规,资产流失时不象国有资产流失那样引人注目;集体财产与集体成员的利益关系不如私有财产那样直接,中间隔着一个经营层,资产流失时不象私有财产那样反应迅速。对于集体财产而言,最大的威胁来自于两个方面:(1)公权力。政府以行政权力控制集体组织进而控制集体财产,是历史遗留下来的问题,至今没有彻底解决。村民委员会和村民小组常常成为政府的工作机构,为实现政府的农业生产或征用土地的意图而努力,甚至在法律法规中,公权力对集体财产也呈现强势,政府单方面就可低价征用集体土地转身加价出让给开发商。(2)集体组织的经营层。集体组织行政化导致集体组织经营层的权力失控。村官私分、挪用、浪费集体财产相当严重,已是农民上访的主要事由,而集体企业的厂长、经理以各种手段侵吞集体财产,也相当普遍。物权法草案对此有所认识有所对策,但远远没有到位。

  

   物权法必须确保集体财产在公权力面前的独立性。(1)公权力原则上不能消灭集体组织。村、乡社区集体组织是以一定的区域为基础的共同体,只要区域本身没有发生变化,集体组织就必须存在,因此,村、乡社区集体组织不被解散或破产,集体土地不被强制执行,村、乡社区集体组织只因行政区域的调整合并或消灭。已纳入城市社会保障体系的集体企业可因经营的原因解散和破产,但前提是安置好职工,未按国家标准支付职工安置费用的,不得破产或终止。(2)公权力不得干预集体财产的经营。村、乡社区集体组织依法自主经营,政府只能引导不能强迫农民搞现代化农业或股份合作经营。城镇集体企业的经营不应纳入政府经济职能部门的管理体系,政府无权安排城镇集体企业搞现代企业制度试点或股份化改制。(3)公权力不得强迫集体组织低价或无偿出让财产。政府不能在征用集体土地中牟利,出让土地的收益应归集体组织所有或用于安置农民。城镇集体企业清算后若有剩余财产,可移交给社会保障基金,同时,城镇集体企业财产不足以支付国家规定的职工安置费用的,由社会保障基金补足。

  

   物权法必须防范集体组织经营层侵害集体财产。(1)公开集体组织的财务。帐目不清,通常是经营层混水摸鱼的结果,要有效地防止经营层侵吞集体财产,一定要从财务公开抓起。在土地承包经营下,村、乡社区集体组织的财务相对简单,可以定期或专项公布收支情况。集体企业可以年报、半年报的方式公开财务状况,同时赋予职工代表以查核权。(2)防止经营层向外输送利益。内外勾结侵吞集体财产多有合法形式,如担保、赠与、捐助,因此必须堵死这些以合法形式掩盖非法目的渠道。担保、赠与、捐助以及其他类似的集体财产处分,必须由集体成员多数决定,否则无效而且集体组织不对无效的后果承担责任。(3)要求相对人注意经营层行为的合法性。集体组织的经营活动应当符合法律和集体组织章程,但有些相对人明知经营活动不合法,仍与之交易如接受农用土地的抵押。参与交易的都应当审核交易的合法性,不审核是一种过错,相对人应当为此承担过错责任并不得享有违法经营的利益。(4)落实集体成员的诉权。集体财产是全体集体成员的共同财产,侵犯集体财产也是侵犯集体成员的财产利益,集体成员是当然的利害关系人,在集体组织对侵害集体财产不作为的情况下,集体成员以自己的名义寻求法律救济是正当合理的。在村、乡社区集体组织中,集体成员之间和集体成员与集体组织之间应能互相主张物权之诉,集体成员对集体组织或其他集体违反法律、章程与第三人进行的有关土地的民事行为应能主张无效。在集体企业中,集体成员对违反法律、章程的集体财产处置行为应能主张无效,对集体组织的侵害集体成员的决定应能要求撤消。

  

   集体所有权的行使和保护与集体组织的治理结构有着不可分割的联系,从立法操作上看,有许多内容放在集体组织法中可能更顺一些,但目前没有集体组织法,物权法就得规定的细一些,哪怕有点杂。法律不是摆着看的,实效第一,美感第二。这或许可以解释物权法草案何以在建筑物区分所有权中规定了不少业主会议的事。

  

   [2] 不少人希望物权法突破现行宪政制度,或主张以法人所有取代国家所有和集体所有, 或主张取消国家和集体所有权的分类。这些主张与其说是物权观点,不如说是政治观点。宪政制度的问题只能在宪政领域讨论,借物权法之地发泄自己的政治情绪,且不说观点正确与否,就以追求一定的政治理想的手段而言,至少是不光明正大。值得注意的是,这些人在政治和宪政方面几乎没有什么研究,其政治和宪政知识并不比普通的人丰富和正确,却以学者而且往往还以权威学者的身份发表政治和宪政的观点,具有极强的误导性。从民法学者的角度看:在现行宪政制度没有改变之前,物权法不能自行其是,否则,构成违宪。因此,物权法第一条是很值得肯定的。

   [3] 例如物权法草案第七十、七十一条。

   [4] 有的人公开主张实行集体土地私有化,集体企业股份化;有的人则打着所有权平等的幌子主张物权法不规定或少规定集体所有权。

   [5] 参见王利明:《物权法论》中国政法大学出版社1998年版,第329页。

   [6] 主流物权理论在论证时总以各国如何作为主要论据,这是很不科学的。首先,所谓各国,能指出的也就是三、五个国家,而世界上有二百多个国家,要说参考外国最多的,倒是与主流物权理论不太合拍的徐国栋教授的绿色民法典;其次,所谓各国法律的知识,大多数不是直接从各国获得的,而是从中国台湾地区贩运过来的,中间不乏信息缺失和变异。再次,所谓各国法律的经验,很少有各国政治、历史、文化和社会生活的背景介绍和分析,存在着服不服中国水土的问题。最后,所谓各国法律的先进,用来衡量的尺度是经济的发达,而经济的发达与法律的先进并不能划等号。国外的东西不是当然的理由,必须先证明它适合中国社会而且没有比它更优的方案,才能作为立论的依据。

   [7] 参见王利明:《物权法论》中国政法大学出版社1998年版,第328页。

   [8] 参见谢在全:《民法物权论》中国政法大学出版社1999年版,第274页。

   [9] 相同或相似的生活条件是不同时代、不同国家的法律可以相互借鉴的原因,也是相互借鉴的原则。主流物权理论之所以出现许多该借鉴不借鉴,不该借鉴乱借鉴的情况,就是因为缺乏对借鉴的和被借鉴的生活条件的比较。生活条件是一个国家自身发展的结果,与其他国家相同或相似不意味着就是其它国家的什么,但愿不会有人说:孟勤国认为中国的集体组织就是中世纪的日耳曼村落共同体或者孟勤国主张中国回到中世纪。

   [10]算作法人,也不是一般的法人,集体组织的存在不取决于财产的多少,不能破产或随便破产;不算法人,也不影响集体组织行使权利,集体组织可以其它组织的主体身份从事民事活动。

   [11]在一些改制的城镇集体企业中,一切都由股份多的“集体成员”说了算,再无集体成员共同决定集体事务的可能,企业的经营和分配机制已与一般企业无异

   [12] 支工、支农是文化大革命时期就业术语,当时就业由政府按就业者的资格条件统一安排到工厂或农村工作,支工的工厂既包括国有企业,也包括集体企业,支工、支农在上世纪八十年代初期逐渐消失。

   [13] 有人总以全盘否定现行制度来标榜自己是思想解放,其实,真正的思想解放是实事求是。法学研究既要敢于直言现行制度的弊端和不足,也要敢于肯定现行制度中公正有效的内容。

   [14] 现在有些户口迁入城市十几二十年的人包括国家干部仍然享有老家的承包地甚至集体收益,在城乡二元结构下,有的人同时享有城市和农村的利益,既有背社会公正,也是侵占了农村集体成员的利益。

   [15] 一些集体企业将集体职工撇在一边,暗箱经营;一些集体企业将老职工下岗,只留下几个人,然后改制;一些集体企业以厂龄分化职工队伍,追求小圈子利益。这些现象的背后是集体资产的大量流失,而集体资产的流失既牺牲了集体企业职工的合法利益,又将集体企业职工推向社会从而加重政府的就业和社会保障的负担。

   [16] 第六十条规定了村民对土地承包等重大事项的同意权,第六十三条规定了集体成员对侵害集体成员的决定或决议的撤销请求权,第六十四条规定了集体成员对集体财产的知情权。

   [17] 主流物权理论关于平等保护的主张主要有两点:一是反对法律出现“公有财产神圣不可侵犯”、“私有财产不可侵犯”这样不同的提法。神圣不神圣其实是比较虚的,关键在于法律是如何具体对待公有财产、私有财产的,但作为一种观念,会影响人们在法律实施中对法律的理解和判断,因此,这一反对是合理的。二是要求对财产实行一体保护,不论什么财产都给以同样的保护。这看起来很公平,其实不然。国家财产、集体财产、私有财产受侵犯的情形各有不同,法律必须根据不同财产的实际处境制定相应的保护措施,才能真正保护财产,正如法律对妇女、儿童的保护有特殊的安排一样,因此,这一要求是非理性的。主流物权理论一直以私有财产的保护神自居,其实并没有拿出什么实在的措施,倒是物权二元理论提了不少保护私有财产的措施,有兴趣的读者可参见孟勤国的《物权法如何保护私有财产》(法学2005年第8期)。

  

   原载《法学》2006年第1期

  

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