孟勤国 张凇纶:论非经营性国有资产的合理使用

选择字号:   本文共阅读 110 次 更新时间:2018-03-29 14:11:48

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孟勤国 (进入专栏)   张凇纶  

  

   内容提要:合理使用是非经营性国有资产保护的核心问题。使用非经营性国有资产,应当遵循特定用途原则、低成本原则、闲置调配原则和信息公开原则。合理使用应当表现为财产权利,非经营性国有资产使用权应当被确认为用益物权。合理使用在操作层面上应当考虑三项配套制度的建设。

  

   关键词 :国有资产  非经营性  合理使用

  

   一

  

   非经营性国有资产,是指国家机关、社会团体、学校、科研机构等公务和事业单位基于公务和事业活动需要占有和使用的属于国家所有的各种财产资源。[4]与参与生产经营、强调绩效与增值的经营性国有资产不同,非经营性国有资产处于非生产流通领域,不具有营利性质和目的,使用中逐渐损耗自身价值。因此,非经营性国有资产的管理和保护与经营性国有资产有很大的不同。如果说增值保值是经营性国有资产管理和保护的基本要求和目标,那么,非经营性国有资产的管理和保护应该着眼于确保非经营性国有资产的使用合理。非经营性国有资产的所有权和使用权处于天然的分离状态,国家是一个抽象的主权主体,占有和使用非经营性国有资产的单位和个人,都是非所有权人,很容易滥用非经营性国有资产,损害国家所有权利益。基于公务和事业需要,非经营性国有资产的消耗性使用是正当的,问题的在于这种使用是否合理。合理使用非经营性国有财产,不是一个简单的道德要求或技术问题,而是一个物权法的问题,涉及非所有权人在占有和使用他人财产时如何尊重他人的财产所有权。这是一项法律上的义务。

  

   什么是合理使用?回答这个问题之前,我们不妨观察一下行政机关使用非经营性国有资产的状态。截至2007年,我国境内有125万个行政单位,出现了两种截然相反的现象。部分单位能够互相攀比,盲目追求高档次办公条件,造成非经营性国有资产闲置型浪费。过剩的财产既包括巨资修建的豪华办公大楼、办公室、高级汽车;也包括空调、彩电、高级照相机与摄像机等设备。[5]以超编购置公务用车为例,审计署公布的“财政部2007年度预算执行和其他财政收支情况审计结果”显示,财政部公务用车编制为56台(含3台离退休部级干部用车),实有77台,超编21台,超编37 %。“国家统计局2007年度预算执行和其他财政收支情况审计结果”显示:国家统计局公务用车编制为34台,实有86台,超编的52台,超编%。与此同时,部分单位占有的非经营性国有资产低于平均水平,有的甚至没有公务用车[6]。有关部门在2002年调查了lO6家中央部门在京行政单位,发现有9.1万平方米的房产处于闲置状态,但有59.4%的单位人均办公用房面积低于平均水平,人均办公用房的面积相差3倍至多。[7]显然,这种状态与非经营性国有资产的合理使用相距甚远。

  

   长期以来,我国以定编定额的方式控制非经营性国有资产的占有和使用,因此,人们通常以是否超编超额作为合理使用的标准。这有一定的意义,因为超编超额使用非经营性国有资产的现象比较普遍,编制和额度可以简单地作为一个是非标准判断从而追究相关责任单位和人员的责任。但是,这一标准本身也值得推敲:编制和额度本身是依据什么确定的?如果给一个有三台车就足够完成公务活动的行政单位定了五台车的编制,或者对五台车也难以应付公务活动的行政单位定了三台车的编制,显然也是不合理的。而这种情形非常普遍,往往单位级别越高公务用车的编制就越多,因为高级别的公务员按规定可以配车,作为一种待遇,配车包括了退休之后。而基层单位,比如经常要下乡的县农业局,往往没有足够的公车编制;而有些贫困地区的普通公务员甚至连工资都发不出来。[8]同时,编制和额度的确定缺乏统一的严格的程序,很大程度上依赖于有关部门和人员对各个单位的公务需要的了解和判断,因而不可避免地出现编制和额度的苦乐不匀和权力寻租。我国的非经营性国有资产总量一直随着国有资产总量的增长而增长,至2002年已达41361.4亿元(占35%)[9],以定编定额控制非经营性国有资产的使用在客观上很难有成效。我国存在着非常普遍和严重的滥用非经营性国有资产的现象,仅仅是公车和招待,每年耗费人民币竟达数千亿元。自上世纪八十年代以来,中央出台了许多政策控制公车和招待开支,甚至具体到公车排气量和四菜一汤这样的细节,但收效甚微。

  

   非经营性国有资产的合理使用是在非经营性国有资产正当使用的基础上产生的问题。公车私用,属于不正当使用;公车如何公用,属于合理使用的范畴。非经营性国有资产的使用是为了完成公务和事业活动,从这一根本目的出发,合理使用的首要含义无疑是公务和事业活动的需要。一个单位及相关个人使用非经营性国有资产是否合理,首先就看其是否有相应的公务和事业活动需要。公安局配备警车是合理使用,而县委书记配备警车缺乏公务需要的理由,因而属于不合理使用。在公安局内,刑警大队配备较多的警车是合理使用,而法制科没有理由与刑警大队配同样数量的警车。实践中,很多非经营性国有资产的使用缺乏公务和事业活动职能的依据,例如,办公楼的一层用来商铺出租,即便出租收入纳入了单位的预算外收入,仍不属于合理使用,非经营性国有资产一旦用于营利应当纳入经营性国有资产管理。非经营性国有资产的使用是公务和事业活动的必要条件,其耗费的国有资产是公务和事业活动的成本之一,合理使用的第二个含义是控制成本。一个单位及相关个人使用非经营性国有资产是否合理,同时要看其是否将成本控制在必要的限度之内。办公楼闲置到可以出租的程度或者办公室配上了卧室,显然属于不合理使用。乡镇公务员的出国考察基本上是浪费公款,作为一个最基层的政府,不可能从国外考察到什么决策参考的经验。重庆市某区政府被曝光三年公车和招待开支竟高达6000多万元,[10]是典型的不合理使用,全国有2800多个县区级政府,都这样耗费国有资产如何了得!非经营性国有资产的使用因公务和事业活动不同而不同,但在同类公务和事业活动中,非经营性国有资产的使用大体上应该相差不大,这是合理使用的第三个含义。同样是乡镇政府办公场所,有的像美国的白宫富丽堂皇,有的像农村的祠堂陈旧不堪,即便考虑了不同地区经济发展水平的差异,也应认定为不合理使用。

  

   我们提出合理使用的概念,是基于国家权力需要受到约束的政治理论。[11]非经营性国有资产的使用来源于国家权力,谁使用,怎么使用,说到底,都是由国家权力决定的。从这个意义上,非经营性国有资产的使用不能是无节制的,必须约束在合理使用的范围内,也就是说,合理使用的本质就是限制能够决定非经营性国有资产使用的国家权力。国家作为人类社会必要的政治机构,为执行公共职能必须耗费一定的资产。政府用车,一段时间之后必然报废;机构使用的电脑,一段期限之后必然淘汰;就算是房屋一类的不动产,久而久之也需要重建。总体而言,非经营性国有资产是贬值和损耗的趋势。但在贬值和损耗的趋势中,如果不加约束和限制,很容易出现人为的不当贬值和损耗如常见的浪费、闲置、采购腐败等。合理使用非经营性国有资产,意味着国家权力在使用非经营性国有资产上需要证明自己权力行使过程和结果的合理性,需要对不合理使用承担相应的义务和责任,需要追究不当使用人的法律责任,从而使得在这方面上的国家权力受到约束和限制。因此,非经营性国有资产的合理使用,是保护非经营性国有资产的核心问题和根本环节。

  

   二

  

   合理使用应该有客观的标准,但这个标准不可能针对具体的非经营性国有资产。非经营性国有资产种类繁多,数量巨大,不同部门有不同的公务和事业活动需要,定编定额这样的标准容易缺乏足够的合理性和操作性。研究前沿课题花费上十万、百万甚至上亿的经费,可能是合理使用;而普通的窗口接待,使用2万元的手提电脑,可能是不合理使用。为迎接外国元首使用奔驰、劳斯莱斯等豪华轿车,可能是合理使用;而乡镇领导配备2.0的轿车,可能是不合理使用。在有些公共和事业活动上可以制定一些硬性标准:比如地方政府公务用餐一律实行快餐制度,费用不超过当地快餐市场的最高价格。但整体而言,合理使用应该是一个意义明确的法律标准,能够作为判断非经营性国有资产使用行为合理与否的尺度,就象刑法定罪的标准一样。基于我们的研究,我们认为合理使用应该体现以下原则:

  

   1、特定用途原则

  

   非经营性国有资产的使用必须符合特定的公务和事业用途。非经营性国有资产来源于财政收入,财政收入由财政预算收入和预算外收入,无论那一种收入,都实行严格的开支管理,所以,任何非经营性国有资产,一开始就有确定的公务和事业用途。但实践中,具有某一特定公务和事业用途的非经营性国有资产在使用中往往被另作他用。培训中心成了宾馆或疗养院,移民安置款被挪用到招待费用,甚至医院的急救车改成了医院食堂的采购车,这些事例比比皆是。我们都知道专项拨款被挪用属于违规行为,是审计的重点之一,但几乎没有人关注专项财物被挪用其实也是违规行为,以至于审计从来不审大楼、汽车、设备的使用是否符合当时审批的用途。专项财物被挪用,意味着当时特定的公务和事业活动并不需要专项财物,或者特定的公务和事业活动发生了变化而不再需要专项财物,有关单位和个人继续使用该专项财物的正当理由不复存在,其使用不具有合理性。挪用的用途也有可能是另一种公务和事业活动,但另一种公务和事业活动需要挪用其他用途的财物,很可能是因为这些公务和事业活动的开支已经超出了预算标准,挪用其他用途的财物起到了掩盖公务和事业活动超支的事实作用,这是不能允许的。因此,在非经营性国有资产管理中,应当坚持使用与审批用途相一致的原则。使用非经营性国有资产的单位和个人,无权自行改变非经营性国有资产的既定用途。如果既定的用途不再需要,有关单位和个人应该交出使用的专项财物,需要而且可以另作他用的,应该重新办理用途审批手续,纳入相应用途的资产管理。特定用途原则可以清晰地显示非经营性国有资产的使用是否合理,是一个意义确定的标准。当然,在操作层面上,主要适用于不动产和价值较高或功能重要的动产,对浪费纸张之类的不当使用,其财产意义微小,客观上无法从物权法角度处理,只能从纪律的角度予以防治。

  

   2、低成本原则

  

非经营性国有资产的使用必须厉行节约,在同等效率下实现最低的消耗。公务和事业活动不可能没有开支,但开支多少是个很大问题。同样一个会议,在五星级宾馆开还是在三星级宾馆开,费用相差可能不止一倍。如果会议很重要,必须在五星级宾馆开才能产生预定的成效,不能说不合理;如果在三星级宾馆开也能收到相同的成效,应该选择在三星级宾馆。现在社会上奢华之风盛行,村委会可以开到国宾馆[12],对非经营性国有资产的使用影响很大,一些单位和个人不计成本地讲排场,比豪华,连公费出国考察也有了豪华级,[13]因此,明确和实行低成本原则是当务之急。非经营性国有资产的使用也要实行成本核算,在效果差不多的前提下,选择低成本的方案。在购置财物或建设之际,以满足公务和事业活动的基本需要为基准选择成本较低的方案。能用排气量2.0之下的,决不配备2.0以上的车型;能以3000元档次的电脑实现单位办公的,决不配备万元档次的电脑;办公大楼的装修突出实用,决不像中石化那样一盏吊灯就花120万元[14]。在使用过程中,尽可能节约开支,控制材料费、维修费以及相关费用。(点击此处阅读下一页)

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