葛琳:检察官惩戒委员会的职能定位及其实现——兼论国家监察体制改革背景下司法责任追究的独立性

选择字号:   本文共阅读 475 次 更新时间:2018-03-29 02:35:23

进入专题: 检察官惩戒委员会   国家监察体制改革    

葛琳  

   本文载《法学评论》2018年第2期

   作者:葛琳,最高人民检察院检察理论研究所副研究员,法学博士。

   内容摘要:我国检察官惩戒委员会应当被定位为对检察官惩戒享有事实认定权的惩戒审议机构,具备专业性、合议性和审议范围有限性三个特征,承载着实现公正惩戒与履职保障的多重功能。检察官惩戒委员要发挥制度功能需要解决来自内外两方面的冲突:一个是监察体制改革的影响,一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。外部冲突需从理论梳理和有效衔接方面入手解决,内部冲突需要根据职能定位初衷从制度建构细节上予以矫正。

   关键词:检察官惩戒委员会;司法责任;履职保障;专业性;合议性;审议范围的有限性

  

   2015年9月,随着最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(高检发[2015]10号)(以下简称“高检《司法责任制意见》”)的相继出台,建立在权责利相统一基础上的司法体制初具雏形,值得关注的是,这两个意见中首次将“惩戒委员会”增设为法官、检察官责任追究的审议机构。随后两高又联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(法发〔2016〕24号)(以下简称“两高《惩戒制度意见(试行)》”),对惩戒委员会的组建方式进行了初步规范。目前全国多地已相继成立法官、检察官惩戒委员会,开始了相关制度探索。一年之后,国家监察体制改革启动,随后党的十九大报告又进一步明确“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”2017年11月7日全国人大公布《中华人民共和国监察法(草案)》向社会征求意见。即将全面推开的国家监察体制与司法责任制改革中的司法惩戒制度体系产生了一定程度的交叉关系,新的制度环境和尚不成熟的试点探索都给法官、检察官惩戒委员会的制度基础和效能实现带来了不小的挑战,有必要从职能定位这一核心问题入手,对惩戒委员会制度的正当性基础、改革叠加形势下的机制衔接以及今后的发展路径进行深入探讨。

  

   一、职能定位:我国检察官惩戒委员会是个什么机构?

  

   《中华人民共和国检察官法》虽然设有“惩戒”专章,但并未对惩戒主体和惩戒程序作出规定,司法责任制改革前检察官惩戒的主要规则依据是最高检2000年颁布的《人民检察院监察工作条例》(高检发〔2000〕13号)和2004年颁布的《检察人员纪律处分条例(试行)》,基本程序是由检察机关纪检监察部门调查、审议检察官违纪行为,“报请本院主管副检察长或者检察长审查或者提交检察长办公会审议决定”(《人民检察院监察工作条例》第59条)。对检察官违纪行为的审议由检察机关纪检监察部门负责。同时,由于绝大部分检察官都有党员身份,一旦违反党纪,根据“党管干部”的原则,按照党员干部分级管理规定,也要接受党的纪律检查部门在检察机关派驻机构的调查,由检察机关党委作出处分决定。总体而言,检察官处分程序是追究检纪和党纪的双轨制处分程序,行政化色彩较强,与一般公务员处分程序没有本质区别。

   2015年司法责任制改革正式启动,在努力去除司法的行政化、地方化,建立权责一致、符合司法规律的司法制度的大背景下,法官、检察官惩戒委员会作为一项制度创新被提出,其所针对的是原有的行政化处理模式,原有模式受“效率优先”、“给公众交代”或“护短”等心态影响,难以完全从专业性视角发挥公正惩戒和履职保障职能,公信力也有所不足。考虑到司法官职业具有较强的特殊性和专业性,对司法官的履职过错和责任程度适宜由中立的、专业的组织来评定,惩戒委员会制度才应运而生,其虽然不能从根本上克服原有模式的弊端,但作为司法责任追究程序中“审议”环节的制度突破,仍可为提升司法官惩戒的公信力和专业化程度奠定基础。

   惩戒委员会的设立依据来源于三份规范性文件:高检《司法责任制意见》、两高《惩戒制度意见(试行)》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》(2016年7月28日)(以下简称“中办、国办《保护司法人员依法履职规定》”)。从高检《司法责任制意见》第42-44条中关于惩戒程序的规定来看,我国对检察官司法责任追究采取调查、审议、决定职权分立模式:人民检察院内部的纪检监察机构是检察人员司法责任的调查主体,省、自治区、直辖市成立检察官惩戒委员会,有权根据事实和法律规定作出处分建议。惩戒决定由检察机关作出,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。两高《惩戒制度意见(试行)》第3条明确规定:“法官、检察官惩戒工作由人民法院、人民检察院与法官、检察官惩戒委员会分工负责。人民法院、人民检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实,并根据法官、检察官惩戒委员会的意见作出处理决定。”由上述规定可见,惩戒委员会设在省、自治区、直辖市,与当事检察官所属的人民检察院分享检察官的司法责任追究权。简言之,我国的检察官惩戒委员会只负责对检察官司法办案过程中是否存在违反职责的行为提出专业意见,是在原有的检察官惩戒制度中增加的一个特殊环节,并未改变原有的惩戒体系。有观点因此将我国检察官惩戒委员会定位为检察官司法责任追究的咨询建议机构,只有建议权,没有惩戒决定权。

   然而,如果根据惩戒委员会的咨询建议机构性质就认为其意见没有任何约束力,那就将惩戒委员会的职能定位简单化了。2016年两高《惩戒制度意见(试行)》中设置了一种对惩戒委员会“审查意见”可提异议、对检察机关惩戒决定可申请复议的“双救济”程序:当事检察官或者有关人民检察院对惩戒委员会的审查意见有异议的,可以向检察官惩戒委员会提出,检察官惩戒委员会应当对异议及其理由进行审查,作出决定,并回复当事检察官或者有关人民检察院。人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定,并给予相应处理。当事检察官对惩戒决定不服的,可以向作出决定的人民检察院申请复议,并有权向上一级人民检察院申诉(第8、9、10、11条)。由此规定反推,如果检察官惩戒委员会的审查意见仅仅是建议性的,那么有关人民检察院没有必要向惩戒委员会提出异议,而是有权不采纳、采纳或部分采纳审查意见,并作出决定。当事检察官对惩戒决定不服的,应当向作出决定的人民检察院申请复议;如果惩戒委员会的审查意见是有约束力的决定性意见,那么就应当以检察官惩戒委员会的名义作出惩戒决定,并允许当事检察官和有关检察院向惩戒委员会提出异议或复议。既规定当事检察院可以向惩戒委员会提出异议,又规定由当事检察院作出惩戒决定;当事检察官既可以向惩戒委员会提出异议,又可以向作出决定的人民检察院申请复议,这种程序设计说明,我国惩戒委员会虽无惩戒决定权,但享有事实认定权,是解决检察官在司法过程中违纪违法行为事实认定问题的“专业评定机构”[1],其事实认定结论对当事人和相关检察院具有约束力,但对如何惩戒只有建议权,功能类似于只负责判定罪名是否成立的英美国家定罪陪审团。

   惩戒委员会的审查意见中其实包含两部分内容,一部分是对当事检察官行为是否存在故意或重大过失的事实认定,另一部分是对予以何种惩戒和惩戒幅度的建议。由于惩戒委员会听取各方意见,并进行多方审议,在事实认定方面具有较强优势。而对于惩戒形式和幅度,只是根据认定的事实从理论和现行规定上提出建议,相当于刑事诉讼中的“量刑建议”功能。相关检察院了解当事检察官的日常表现,对其行为的社会影响更为敏感,综合惩戒委员会建议、社会效果等因素对惩戒形式和幅度作出决定,更具信息优势和组织优势。总体而言,惩戒委员会的重要作用是服务于管理者惩戒决策,从专业角度解决事实认定问题,而不是直接充当惩戒决策者。

   由检察官惩戒委员会的职能定位可以推出其具备的三个特征,这也是组建检察官惩戒委员会的重要标准:

   (一)专业性。司法职业本身具有很强的专业性,司法人员履职有其法律上自洽的内在规律,作为司法人员的检察官职业也有专门的职业要求和职业伦理。检察人员是否应当对司法行为承担司法责任,需要经过法律专业人士的专业判断,才能有效甄别行为与结果之间的内在关联,确定责任范围。因此,具备法律专业性是惩戒委员会的显著特征。

   (二)合议性。委员会制原本是政府制度之一,也指政党、团体、机关、学校等组织中的集体领导形式[2],其本质特征是“合议性”,往往适用于因多方利益代表的存在需要实行群体决策的情况。由于吸收多方专业人士参与,且委员之间没有科层关系,权利义务平等,所以委员会委员发言机会和意见效力均等,基于群体决策原理构建审议规则,经过充分合议获得最终结论。

   (三)审议范围的有限性。检察官惩戒委员会作为检察官司法责任认定的审议机构,是落实司法责任制改革所强调的“严格责任追究”的重要主体之一。“司法责任”不是一个囊括司法人员所有惩戒规范的“口袋”概念,而是司法人员行使司法权力不当所要承受的负面后果,其前提是司法权的行使。无论是最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,还是最高人民检察院相继出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,在界定司法责任时都强调了“在司法办案工作中”或“履行职责过程中”,这意味着司法责任是一种工作过错责任,也就是司法人员履职过程中出现过错所应承担的责任,比如,一名检察官在办案过程中泄密或威胁证人的行为应当由惩戒委员会审议;在非工作时间交通肇事或者赌博嫖娼就不必由惩戒委员会审议,而应由检察机关纪检监察机构根据《检察人员纪律处分条例(试行)》调查处理。

   职能定位是进行进一步具体制度设计的前提和关键,也是检视现实制度是否达到制度预期的衡量标准。而制度从来都不是生长于真空之中,在建立和运行过程中要面对来自外部和内部的众多冲突,处理不当将直接影响其职能发挥甚至存在价值。当前,就检察官惩戒委员会而言,冲突主要来自于内外两个方面,一个是司法体制外部的国家监察体制改革对惩戒委员会功能的影响,一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。

  

   二、外部冲突与协调:监察体制改革背景下检察官惩戒委员会的职能发挥

  

   上述职能定位是在司法体制改革的框架内推演的,随着我国国家监察体制改革的启动和推进,检察官惩戒委员会面临着一种理论上的困境,这种困境并非源于惩戒委员会制度本身,而是源于司法体制改革与监察体制改革的框架差异,即:检察官惩戒委员会作为追究检察官司法责任的审议机构,在国家监察机关对公职人员违纪违法监督全覆盖的情况下,还有没有必要继续按预期的职能定位发挥作用?如上文所言,司法责任是司法人员履职过程中出现过错所应承担的责任,最终结果也涉及党纪、检纪乃至法律责任承担,那么在国家监察机关对公职人员违纪违法调查、处置全覆盖的立论下,司法责任还是不是一种能独立存在的责任类型?这既是检察官、法官惩戒委员会制度乃至司法惩戒体系所要回答的问题,也是司法责任制改革和监察体制改革所要回答的问题。

   (一)宏观视角:司法责任的“保障性”和惩戒委员会对保障性的保障

   笔者认为,国家监察体制改革和司法体制改革是两条并行不悖的改革轨道,虽然会导致一些机制衔接上的变化,但司法责任作为独立存在的责任类型,其保障司法人员正当履职的价值取向和制度设计不应发生改变:

1.司法责任作为独立存在的责任类型,其“有限惩戒和履职保障”的价值追求不因权力配置的改变而改变。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 检察官惩戒委员会   国家监察体制改革    

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109188.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网