孟勤国 黄莹:论非经营性国有资产的制度改革

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2018-03-26 14:09:55

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孟勤国 (进入专栏)   黄莹  

  

   内容提要:非经营性国有资产的流失是当前的社会焦点之一,涉及公务消费和国有资产两大领域。制度不当和欠缺是非经营性国有资产流失的根本原因,因而必须对现行的非经营性国有资产进行制度改革。制度改革的核心问题是如何配置、如何消费非经营性国有资产,应在国家层面上明确和统一配置依据、配置标准、配置方式等并有效控制公务消费的过程。非经营性国有资产制度改革应当在行政法和财产法两个方面展开,制定《公务消费法》以规范公务消费从而清晰非经营性国有资产消费的正当、合理、科学的界限,修改《物权法》以落实非经营性国有资产的物权从而追究侵害非经营性国有资产的民事责任。

   关键词:国有资产  公务消费  制度改革

  

   我国的国有资产总量巨大,是我国政治、经济和社会活动的主要物质基础。依据国有资产的功能,我国通常将国有资产分为经营性资产和非经营性资产。前者是指用于生产经营活动,以赢利为主要目的的国有资产,包括国有企业资产、国有股权和其他各种实质从事赢利活动的国有资产。后者是指用于政务和各种社会事业活动,不以赢利为目的的国有资产,包括国家机关、事业单位和其他非赢利组织占有、使用、处分的经费、动产和不动产。经营性国有资产,在经历了国有企业改革和规范国有资产运行以后,我国已有企业国有资产法、公司法、物权法和一批国有资产管理的行政法规及其部门规章予以规范和保护,经营性国有资产流失已得到有力的遏制。相比之下,非经营性国有资产没有得到应有的关注和重视,流失严重。非经营性国有资产不是一个可以忽略不计的财产问题,早在2006年12月31日,全国行政事业单位国有资产总额就有8.01万亿元,其中净资产5.31万亿元,占国有净资产总额的35.14%。[4]我国社会应予以高度的关注,在制度层面上解决规范和保护非经营性国有资产的问题。

   一、非经营性国有资产面临的制度性流失

   国有资产属于全民所有,但占有和使用非经营性国有资产的主要是行政事业单位及其工作人员,一旦行政事业单位及其个人在占有和使用非经营性国有资产中搀杂私利或不负责任,必然导致资产流失。非经营性国有资产也和经营性国有资产一样因侵占、浪费、闲置、决策失误、执行不力等而流失,但其流失往往比较隐性。经营性国有资产要求增值保值,勿言亏损,不增值就自然警示国有资产运行中的问题,引起关注。而非经营性国有资产是一个收支总量,预算内外收入每年以固定或特批的项目形式注入行政事业单位的资产,同时以费用支出的形式流出行政事业单位的资产。这种动态的资产状态容易掩盖资产的流失。为了政务和各项社会事业活动而消耗一定的物质资料本身是合法和正当的,只从国有资产被消费的结果看,难以判断其中有无问题,问题隐藏在消费过程之中。例如,国家自然科学基金项目资金是否真正用于课题和是否合理用于课题[5]。

   我国的非经营性国有资产主要通过两大通道流失:1、非经营性国有资产以各种名目转化为行政事业单位干部职工的福利。许多行政事业单位的食堂补贴[6]、津贴发放[7]、住房福利[8]等超过规定的标准甚至自立项目,其经费来源不是挤占预算内的办公或事业经费[9],就是截留按规定应上交财政的预算外收入[10],或者取得隐形的土地收益[11]以及其他财产收益。国家审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作审计报告时指出,一些部门及所属单位挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元,而这仅仅是被审计单位审计出来的数字。2、非经营性国有资产被占有单位和个人挥霍浪费。以公务用车、公务接待、公款出国、楼堂馆所为代表的公务消费虽然至今没有确切的统计数据,但非正式透露的数据[12]、媒体爆光的典型事例[13]、有关民意调查[14]以及中央不断下文整治[15],相互印证足以说明非经营性国有资产的挥霍浪费的普遍和严重。近来中央各部门陆续公布三公经费,人们无法判断其是否有人为或自然缩水[16]的现象,但国家人口计生委出国费用占三公费用的一半以上,470.54万元的出国费用意味着至少有100位国家人口计生委的官员出国考察,挥霍浪费的蛛丝马迹若隐若现[17]。

   这两大通道与现行的非经营性国有资产的管理制度有直接的因果关系。我国不是没有监督和保护非经营性国有资产的制度,事实上,国家为了防范和处理非经营性国有资产的流失,在制度层面上作了长期不懈的努力。为控制公款吃喝规定了四菜一汤,为控制公务用车规定了配车标准,为控制楼堂馆所规定了建筑成本,干部职工的福利开支也都有明确而严格的财务规定。对常见的侵害非经营性国有资产的行为,国家还经常三令五申严加禁止并清理、清查或整顿。但这些努力基本无效,相关规定有名无实[18],究其原因,还在制度本身。我国一直将非经营性国有资产视为行政事业单位运行的物质条件,将非经营性国有资产的管理作为行政事业单位管理的一部分,很少关注非经营性国有资产的财产属性。非经营性国有资产因而依附于行政事业单位,由此形成非经营性国有资产的行政管理模式及其相关制度。行政管理可以直接作用于行政事业单位的具体财产,无论是办公楼还是一张纸,都可以纳入管理,这对于分布广、种类多的非经营性国有资产而言是不可或缺的保护方式。但是,行政管理本身的职能是计划、组织、协调、控制,以规范和协调主体的活动为主要目标,不以财产保护为起点和终点,以此构建的非经营性国有资产管理制度必然具有根本的缺陷。

   现行管理制度有三个主要特点:1、管人与主、管财为辅,通过约束单位和个人的利益和行为以求维护国有资产。非经营性国有资产主要按照占有单位和个人的级别配置和消费,除少数专业性很强的如公安部门外,基本上不与占有单位和个人的公务职能挂钩。配置和消费自然而然地成为一种待遇。与之相应,是否符合级别配置和消费的规定成为消费非经营性国有资产合规与否的主要标准。一个退居二线的正部级干部理所当然拥有专车及其司机,而经常下乡的乡镇干部如配专车属于违规。2、国家宏观管理、单位微观管理,主要依赖单位的规章制度维护国有资产。非经营性国有资产配置和消费,国家层面上虽有一些项目、原则、标准等方面的规定[19],但具体的操作规则由占有单位自行制定。单位的规章制度中真正具有操作内容的部分往往渗透着单位领导的意志和利益,有些单位甚至没有规章制度只按单位领导的指示,因而,非经营性国有资产的配置和消费往往因单位而异。享受国务院政府特殊津贴专家出差,在甲校可以享受派车待遇,在乙校不能,区别就在于两个学校派车制度的不同。3、行政监督、纪检查处,按照党纪政纪处理违规单位和个人以维护国有资产。非经营性国有资产的配置和消费的状况,基本上只有占有单位和有关个人清楚,是否违规,几乎是占有单位的秘密。上级部门也只能通过定期不定期的清查、审计或根据举报查处才能发现问题。除了贪污、挪用等涉嫌刑事犯罪的依法移送司法机关外,处理侵占、挥霍、浪费非经营性国有资产的行为一般不超出党纪政纪的范围,不追究责任人员的民事责任。以公务接待的名义喝掉几百瓶茅台或高档红酒,有关责任人员可能被警告,被记过甚至被撤职,但费用还是由单位支付[20]。

   上述三个制度特点决定了现行管理制度的命运。既然非经营性国有资产的配置和消费主要是一种工作待遇甚至生活待遇,想法设法争取待遇必然成为占有单位和个人的利益动力,成为管理非经营性国有资产的一个目标。上级部门的拨款多争取一点,年终奖金多发一点,楼堂馆所宽敞豪华一点,也就是单位的日子好过一点。争取了待遇,不仅是单位领导享受,干部职工也跟着沾光,有能耐提高待遇的单位领导因而通常有深厚的群众基础,获很高的民主测评分。制度内的待遇空间狭小,没有多少争取的价值,争取待遇只有突破或变相突破制度才能产生显著的利益。突破或变相突破制度是单位内部的事情,上级和外界难以察觉,除非单位内部有人举报或者出了什么意外。不能报销的费用可以找一些可以报销的发票甚至假发票冲账,不该发的钱可以发购物卡或者虚构临时工的工资,超标的车辆可以解释为国际会议至少是专家接待用车。突破或变相突破制度不是一个单位的事,非常普遍,只不过有的步子大一些,有的方式笨一些,有的保密差一些。上级知道法不责众的道理而且上级自己也难免俗,只要不过分到让上级下不了台,上级也愿意相信单位那些皇帝新衣般的解释。对于那些无法遮掩的非处理不可的,时过境迁,一般也就是给直接责任人员以党纪政纪处分。这一类处分通常不影响受处分者的前程,有时还能得到单位干部职工的广泛同情。所有的占有单位和个人都是非经营性国有资产流失的实际和潜在的受益者,所有的监督和管理非经营国有资产的机构和人员同时也是非经营性国有资产的占有单位和个人,监督者、管理者、受益者三位一体,形成内部人控制的局面。这决定了以内部人控制为主的非经营性国有资产管理制度必然是无效的。

   长期以来,我们习惯从廉政的角度思考非经营性国有资产的流失,将其视为人的品质和自律问题,力图通过教育人、处理人、提高人的素质防范非经营性国有资产的流失。这不能说没有意义。但是,没有制度或者没有良好制度约束的自律是没有持久性和普遍性可言的。制度的欠缺和不当可以使人的价值观和是非观发生变异,可以使行为的正当与否的界限模糊不清,可以使利益的享有与风险的承担失去平衡。现在,行政事业单位和个人对非经营性国有资产流失大多熟视无睹,而且乐于分享其中的利益,这是现行管理制度的必然结果。无论从现象还是从本质观察,完全可以说,我国的非经营性国有资产的流失主要是制度性流失。不彻底改革现行管理制度,不能扭转非经营性国有资产流失的趋势

   二、非经营性国有资产配置与消费的制度改革

   非经营性国有资产就其功能而言与行政事业单位的职能活动不可分离,因此,现行管理制度将其作为行政管理的组成部分。这一定位是一种根本性的偏差。非经营性国有资产首先是一种财产,但像其他财产一样涉及财产归属和财产利用的财产基本问题,防控非经营性国有资产流失必须从财产法的角度作出自身的回应。改革现行管理制度,需要将非经营性国有资产流失的防控从行政管理中分离出来,作为一个独立的财产问题进行制度安排。其中,非经营性国有资产如何配置、如何消费,是制度建设的核心。不可否认,现行管理制度积累了许多有价值的非经营性国有资产配置和消费的经验和规则。但是,总体而言,现行管理制度对这两个问题缺乏理性的全面系统的思考,基于经验而形成的规则缺乏足够的严密性和约束力,相当一些是过时的或者错误的经验规则,与实际生活需求和客观规律格格不入。因此,非经营性国有资产的制度改革,主要集中在配置与消费制度上。

   非经营性国有资产的配置是指:为了维持行政事业单位的政务和各种社会事业活动,给行政事业单位配给一定的经费、车辆、设备和办公场地等。这是非经营性国有资产制度建设首先必须解决的问题。从行政事业单位的角度,配置是分蛋糕,多分少分事关单位的切身利益。从国家层面上,配置是一种投入产出,多给浪费,少给可能影响行政事业活动。一个单位,应有多少拨款,多少辆车,多少面积的办公楼,需要测算确定,而测算涉及到以什么作为测算的依据或参数。不同的测算依据或参数所得结果可以完全不同。因此,如何配置非经营性国有资产,需要明确、统一的配置依据、标准、方式。

非经营性国有资产的配置依据在理论上至今几无提及,实践中有:行政级别、单位人数、特定事项、多年惯例、领导批示等。其中,行政级别和单位人数是常规的配置依据[21],特定事项、多年惯例、领导批示等是常见的配置依据[22]。这些配置依据说起来肯定都有理由,也确实有一定的理由,因为无论如何都是公务开支。但是,这些配置依据的根本缺陷在于不直接与行政事业单位的职能及其工作规模挂钩。单位行政级别高低与公务的多少没有直接的关系,县、乡党政领导的公务用车需求肯定比许多清闲的省厅部门领导多得多;有些单位人多但在家搞研究的也多,(点击此处阅读下一页)

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