龙非:德国行政诉讼中内部行为、程序行为的可诉性

选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2018-03-23 01:58:37

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龙非  

   摘要:  德国行政诉讼中对于内部行为的审查标准,采取所谓主观目的或者法规范目的标准,而不以内部行为是否对外客观产生影响为标准;对于行政程序中的中间行为,也在行政程序法中明确予以规定,原则上不能单独作为司法审查的标的,以保障行政机关在行政程序中的主导者地位。这些裁判标准或者法律规定,体现的是司法权审查和干预行政权的边界,司法机关对行政权的自我运行保持充分的尊重,对行政权的监督采取克制的立场,以避免司法权过分干预行政权。这些理念对于更加客观理性地认知行政审判的功能和作用,具有重要的借鉴和参考价值。

   关键词:  行政诉讼;内部行为;程序行为;可诉性

  

   随着行政诉讼法的修改以及立案登记制的实施,行政诉讼案件数量大幅上涨,修改后的行政诉讼法也更加强调法院对依法行政的监督力度。与此同时,如何理解行政执法和行政审判的固有规律和特点,如何把握司法权审查行政权行使的合法性的应然边界也成为十分重要的课题。内部行为与程序行为的可诉性的实质,就是法院在哪个时点、以何种方式,在何种程度上能够对行政权予以干预并审查其合法性。笔者拟以内部行为和程序行为的可诉性作为切入点,一窥德国法院在行政诉讼中对司法审查边界这一问题的理解和把握。

  

一、行政内部指令的可诉性


   上下级行政机关之间的行政内部指令(verwaltungsinterne Weisungen)通常不满足行政行为的构成要件。[1]上级行政机关负有就其主管的行政事务对下级行政机关或者公务员进行指导的职权,这些行政内部指令毫无疑问也具有法律上和行政规制的特征,但其效力仅限于行政内部,而不具有对外的法律效力,从而不能构成行政行为。[2]比如,一个高速公路的拖车公司因其司机对高速公路救助修理场的员工实施了人身伤害而牵涉进刑事司法程序,市长对警察局下达命令,在该刑事程序尚未终结前,不得再给该拖车公司分配拖车任务。法院认为,该拖车公司应当以警察局为被告请求履行分配拖车任务的职责,而不能直接针对市长给警察局的命令提起撤销之诉。[3]

   行政内部指令不构成行政行为的直接法理依据,在于具有直接的对外法律拘束力是行政行为的基本构成要件。[4]虽然外部拘束力要件在学术界和实务界并无争议,但是在何种情况下行政内部指令能够具有了直接的外部效力,从而构成可撤销的行政行为,成为争议的主要问题。关于行政内部指令的效力外部化的判断标准,至今德国学界和司法实务界并未形成统一的认识,法院也不乏充满争议甚至自相矛盾的判决。不过,如果对法院和相关文献略作梳理,大致可以归纳出三种判断标准,本文将其称为客观效果标准、主观目的标准和法规范分析标准。

   (一)客观效果标准

   在行政法院早期的个别案件中,法院曾经认为行政内部指令是否具有外部效力,主要应当考察该指令客观上是否已经具有影响外部利害关系人权利义务关系的效果,而不问上级行政机关在作出指令时是否具有将其效力外部化的主观意思表示。[5]该判断标准可以称之为“客观效果标准”。

   比如1950年,在一起有害建筑材料许可禁令案中[6],上级机关对下级机关作出命令,对于使用某种存在火灾隐患的建筑材料的建设申请,一律不得颁发许可,结果迅速导致市场上该建筑材料被全部下架。斯图加特行政法院基于事实上的对外影响标准,认定上级机关的内部指令已经客观上产生了对外影响,可以直接作为诉讼标的。

   1961年,吕勒堡行政法院在一起律师维权案中就认定上级行政机关的指令具有外部效力。[7]该案中,由于该律师向行政机关提交的法律文件中包含攻击性的语言,上级行政机关指令下级机关对该律师提交的文件不再予以回复。法院认为,下级机关已经根据指令,多次拒绝了该律师提交的法律文书,上级机关的上述指令已经客观上对律师的执业权利造成损害。如果不认可该指令的外部效力,将无法实现有效的权利救济,法院裁定认可该律师有权针对上级机关的指令申请暂时权利保护。

   在1973年的一起指定驾驶测试场地案中[8],巴伐利亚州的驾驶协会指定原告经营的训练场为特定范围内的唯一驾驶测试场地。该范围内其他训练场的经营者对此指定行为不服,向州内政部长投诉。内政部长接到投诉后认为,驾驶协会这种指定唯一测试场地的做法已经违反了该州内政部关于禁止限制市场竞争的相关规定。州内政部长在将该意见回复投诉人的同时,也书面送达给了驾驶协会,并明确要求该驾驶协会取消对原告经营的训练场的指定,后驾驶协会将内政部长的意见转送给了原告。法院认为,如果内政部长的意见只是重申和阐明州内政部相关规定的要求和精神,则属于行政内部指令,但本案中其意见已经涉及对一个具体案件提出明确的处理意见,该行政内部指令已经具体化,故已经属于行政行为。

   客观效果标准并没有成为法院裁判的主流标准,甚至是被学术界最早否定的一种标准。在德国最具影响力的行政法学评注之一“科普/申克行政法院法评注”中就明确指出[9],无论行政内部指令事实上是否具有了影响公民权利的客观效果,也无论该行政内部指令是否直接要求下级行政机关作出一个行政行为,均不能因此认定该行政内部指令具有直接对外的法律效力。申克认为,这种事实上的对外影响根本不应当作为判断内部指令是否构成行政行为的标准。即使在个案中原告确实难以针对最终决定提起撤销之诉的,也应当针对最终决定机关提起给付之诉,而非针对上级机关的内部指令提起撤销之诉。[10]在“科普/拉姆绍尔行政程序法评注”中也认为[11],即使该行政内部指令客观上会对公民的权益造成影响,或者基于该行政内部指令下级机关已经没有进一步判断或者裁量的空间,也不足以认定该行政内部指令具有外部法律效力。

   (二)主观目的标准

   在否定客观效果标准的基础上,一些学者提出了“主观目的标准”,即判断行政内部指令是否具有对外法律效力的关键,在于上级行政机关作出该指令时,是否主观上即具有将该指令的法律拘束力直接外部化的意思表示,即所谓“外部指向性”(Gerichtetsein)。[12]对于主观目的考察,除了要对行政内部指令的内容进行具体分析外,一个十分重要的标志性事实,就是上级行政机关主动将指令送达给了利害关系人。这里需要强调的是,必须是上级行政机关自己主动的意思表示,如果不是上级行政机关对外送达或者发布,而只是客观上为利害关系人或者公众所获知,不足以构成外部化的事由。

   1984年,黑森州大区社会法院在著名的“弗兰克指令案”(Franke-Erlaß)[13]中就明确采取了主观目的标准。该案中,联邦劳动部部长以信件的形式命令下级机关,对于当时参与罢工的劳动者提出失业者救助等请求应当不予支持。法院认定该指令已经具有直接对外法律效力,而作出上述认定的核心理由则是“因为劳动部自己主动将该指令的内容通过新闻媒体、电台、电视台等媒介向公众发布,而参与罢工的劳动者当然就是公众的一部分,因此可以认为该指令也已经送达给了案件的利害关系人”。法院在判决中还特别强调,“如果不是劳动部主动将该指令对外发布,法院也不会认定其具有外部法律效力”。尽管法院在案件中认定上级行政机关的内部指令具有外部效力,但在认定时明显抛弃了客观效果标准转而采取主观目的标准。

   (三)法规范目的标准

   即使是主观目的标准在学术界也并非没有批评的声音。德国联邦行政学院教授贝施勒在“弗兰克指令案”判决之后立即撰文提出了猛烈的批评[14],认为该判决的理由明显不能成立。该文指出:首先,行政行为的对外效力是指该行为直接就会对外产生具体的法律后果,即对利害关系人的权利义务产生直接的约束力。但劳动部的信件显然远不足以对罢工参加者产生直接的法律后果。其次,劳动部主动对媒体公布该指令,只能认定其具有让社会知悉这一指令的内容的目的,而不能等同于其具有让该指令直接具有对外发生法律效力的目的。

   其实德国联邦行政法院之前也有相关案例,在行政机关主动告知利害关系人的情况下,法院仍不认可其构成行政行为。比如在一起食品安全确认案中,[15]联邦内政部长以信件的方式回复某食品的生产商,告知其生产的食品不符合食品安全要求,并同时将该意见抄送给了负责食品注册的下级审批机关。法院认为,上级机关有权力将自己对具体事件的意见告知下级机关,但这并不意味着其意见就具有对外的法律拘束力,因为仍然应当由负责审批的下级行政机关根据法律的规定和事实作出对外有拘束力的决定。

   因此晚近又有学者提出了“法规范分析标准”。[16]该标准认为,无论行政内部指令事实上是否对外部的利害关系人造成损害,或者上级行政机关是否主动将内部指令送达给外部利害关系人,均不足以作为认定行政内部指令是否具有对外法律效力的标准。判断行政内部指令,必须回归相关的行政法律规范,分析相关法律规范和法律制度是否允许和认可上级行政机关以行政内部指令的方式替代下级行政机关的行政行为。如果上级行政机关已经以行政内部指令的方式替代下级行政机关作出最终行为,即所谓“自行介入”(Selbsteintritt),而根据相关行政法律规范,上级行政机关自行介入所作出之行为依法能够具有替代下级机关最终行政行为的法律效力时,该行政内部指令才能构成行政行为。[17]反之,如果法律明确规定了最终的行政行为的职权主体在下级行政机关,而上级行政机关对下级行政机关所作出的行政内部指令无论在事实上是否具有对外的影响力,也无认该行政内部指令是否已经为外界所知晓,均不足以导致该行政内部指令具有外部法律效力。

   由于法规范分析标准强调根据相关行政法律规范,行政内部指令具有替代最终行政行为的法律效果,因此该标准也可以称之为“最终法律效果标准”,即行政内部指令必须已经具有了最终效力,下级行政机关已经无需再作出任何其他的行政行为,而且该最终效力必须是为法律规范所认可的,而不能仅仅是上级行政机关自己的主观意思表示。

   (四)评析

   在目前主流的文献中,主观目的标准和法规范分析标准均是较为主流的标准,也有的文献试图将二者结合起来。比如在“费林/卡斯特勒行政法评注”中[18],就主张判断行政内部指令是否具有外部法律效力的主要标准,在于上级行政机关是否主观上有明确的将该指令的拘束力予以外化的意思表示,且基于这一意思表示,下级行政机关已经无需再进一步作出行政行为,该行政内部指令已经具有了最终的法律拘束力。

   客观效果标准虽然体现了法院保护公民权利的积极姿态,但在德国的学界和实务界却被明确地予以否定和抛弃,其原因大致有以下两个方面:

   第一,保障行政权内部管理的需要,是法院在行使司法审查权时必须首先考虑的因素。行政行为具有外部法律效力这种技术层面的考量,其实并非严格限定行政内部指令可诉性的主要原因。更重要的原因其实是法院对干预行政权的内部运行需要保持必要的克制,正如黑森州大区社会法院在“弗兰克指令案”中指出的,行政内部指令对于上级行政机关确保上下机关行政执法标准的统一性具有重要作用。[19]如果司法机关审查不具有外部效力的行政内部指令的合法性,某种程度上已经超越了司法权的边界。

第二,客观效果标准混淆了内部拘束力和外部拘束力的关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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