王奇生:党政关系:国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)

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第198页。)。何廉本人在南京政府任职多年,始终未加入国民党。在地方大员中,先当官后入党者亦不乏其例。1935年,湖北省民政厅厅长孟广澎不是党员。由于孟是政学系分子,CC系控制的湖北省党部为了攻击孟,乃以政务官非官员不能充任为由,要求行政院免去孟的民政厅长职务。其结果,孟由张群和另一名国民党中央委员介绍加入了国民党(注:刘鸣皋:《国民党湖北省党部概述》,《湖北文史资料》第14辑,第62页。)。吴鼎昌于1937年11月出任贵州省政府主席时,亦非国民党党员,入党是在他当上省主席以后的事(注:徐友春主编《民国人物大辞典》,河北人民出版社1991年版,第365-366页。)。黄郛始终拒绝加入国民党(注:费正清主编《剑桥中华民国史》第2部,章建刚等译,上海人民出版社1992年版,第160页。),并未妨碍他的显赫仕途。

   检阅战前各级政府公务员的党籍比例,可以进一步了解国民党党员对政治资源的实际控制程度。战前国民政府中央机关公务员中,特任和简任级有党籍的约占一半。特任和简任官多属政务官,由此亦可见政务官以国民党党员为限的规定并未严格执行。同期中央机关荐任和委任级公务员中,有党籍者约占20%-40%。总计中央政府机关公务员中国民党党员所占的比例,1929年时为36%,1933年时降至22%,1939年上升到45%(注:《统计月报》第1卷第9期,1929年;铨叙部编《铨叙年鉴续编》(民国20-22年),南京大陆印书馆1934年版,第443-446页;《行政院所属各部会人事概况》,载《行政评论》第1卷第5、6期合刊,1940年;《铨叙部统计年报》(1941年),中国第二历史档案馆藏,卷号:27/785。)。对一个一党独裁的政权来说,这一比例并不显著。

   在地方一级公务员中,除行政主管官员(如县长)中党员所占比例较高外,一般公务员中党员比例甚低。南京、上海是战前国民党统治的核心地区,1929-1930年,两市政府机关公务员中,党员仅占10%-17%(注:参见1929年11月1日、1930年1月25日、8月29日上海《民国日报》;《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度年刊》,附表,该署1936年编印。)。县政府机关党员则更少。故当时国民党中央认为:“现在政府机关服务人员多非本党党员”(注:《函国民政府》,《中央党务月刊》第29期,1930年12月。)。国民党党报对此更深有感慨地说:“在党治下之政治机关,党员人数如此少数,实有失党治之精神”(注:“党务”,1930年8月29日上海《民国日报》。)。

   总之,战前国民党党员对政治资源的控制,尚未达到独占垄断的程度。事务官有无国民党党籍,固无关紧要;即使在政务官中,非党员亦占有相当的比例。论者有谓国民党籍是供职国民政府机构的先决条件(注:费正清主编《剑桥中华民国史》第2部,第152页。)。这一说法显与事实不尽相符。

   国民党党员对政治资源的有限控制,与其人事制度不健全有密切关系。南京政府虽然设有考试院,但其实际职能有限。政务官既不归其任命,事务官也绝大多数未归其选拔。实际人事权力分掌于各部门和各机关主管之手。政府各机关用人实行长官负责制(或可称为长官承包制)。长官对其下属任意辟用,任意罢免,悉视其个人好恶以及亲疏远近而定。用人既乏规制可循,职位更无一定保障。时称“更换一次首长,荐信三尺,带员数十,赶走一半”(注:湖南安乡县政府编《安乡示范县政纪实》,长沙新中国书店1948年版,第200页。),即为写照。在这种情形下,即使规定“用人先用党员,裁人先裁非党员”,在实际运作中并不能切实做到。因为各机关长官用人时,不问党不党,才不才,只问亲不亲,派不派。对谋职谋位者而言,关键是有无奥援,有无背景,至于党籍有无,实无关宏旨。

   官常失范,必然导致党纪失滥和党德败坏。自清末废科举后,旧的官僚选拔机制不复存在,而新的政治录用制度一直未能建立。作为一党专政的国民党政权,本可通过严格的党员选拔机制,将切实认奉其意识形态的党员源源不断地转化为政府机关的官员,建立一种新的政治录用体制。但国民党未能做到这一点。在那时,想捞一张党票易如反掌。在官场,党籍有无,并不怎么为人看重。国民党中央曾经下令:“凡在军政各机关服务人员,虽非入党,一律以党员论”(注:引自陈之迈《中国的官》,《社会科学》第1卷第4期,1935年,第923页。)。既然党籍不是入仕的先决条件,而入仕后非党员亦以党员论,党员在政治地位和晋升机会上,比非党员并无明显的或潜在的优越性。对普通党员而言,党籍并不能带给他们多大实际好处。党员既无政治内幕的知悉权,更无政治决策的参与权。赖琏在1936年国民党“五大”当选为中央委员后,颇以为可以参与中央的内政外交决策,结果除了参加几个不重要的会议外,连比较重要一点的政治消息也只能依靠每天看报纸才能获得(注:赖景瑚:《办党、办报、办学》,《传记文学》(台北)第23卷第1期,1973年7月。)。中委尚且如此,普通党员更可想而知。

   入党既不能带来什么好处,党票贬值乃势所必然。随着党票的贬值,党组织对党员的吸引力和约束力,以及党员对党组织的向心力,必大为消减。1927年以后,国民党的追随者大多是出于现实利益的考虑。党票若不能带给他们实际的好处,党籍也就变得无足轻重。加之各级党部不能干涉各级行政机关的人事任免,党组织对从政党员完全没有约束力。对从政党员来说,掌握他们政治前程的是所在机关的顶头上司,而不是党组织。即使受到党纪处分,也不影响其在政府机关的升黜任免。在这种情况下,党纪自然无法有效地执行。其时国民党党内即有人指出:“现在本党的党员,除了死刑而外,甚么都不怕……至于开除党籍,更是毫不在念,因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏,就算根本开除,也不见有如何的损失”(注:刘健群:《复兴中国革命之路》,第167页。)。国民党组织的松弛涣散,其政治录用机制的缺陷亦是一个重要导因。

  

四、结论

  

   国民党党治在地方层级的运作,与中央上层呈现出判然不同的风貌。地方党部与地方政府分别自成系统,自上而下,双轨并行,互不统属。党管党,政管政,党政分离。形式上,党政之间分工明确,平等制衡,互相监督,似不失为一种较理想的地方政制。但在实际运作过程中,党政之间为争夺权势资源互不相让,时起冲突。在这场权力竞争中,因国民党中央倾向于将他方政治交给地方政府主控,地方政治的重心在政不在党。地方党部被置于次要和无足轻重的地位,最终沦为地方政府的附庸。按理,党部可以通过管理从政党员去制约和监督政府,但国民党没有建立相应的制度。党组织对党员缺乏有效的约束机制。从政党员睥睨党部,睥睨组织,甚至视党部为赘瘤。党权在地方政权中因无所寄托而日趋弱化。

   国民党本来仿效苏俄党治模式,但苏俄党治自上而下贯彻到底,党权真正高于一切。苏俄在十月革命胜利后,对地方党的机关和苏维埃政权机关之间在体制上应建立一种什么样的关系,亦曾经过一段时间的摸索和试验。在取得政权之初,苏维埃政权网络几乎取代了党的组织网络,党机器一度趋于衰退。但1919年后,俄共重新调整地方党政关系体制,决定在地方一级,党对政府处于指导和监督地位。到1921年,地方党委会的书记已替代苏维埃主席成为地方上的最主要官员。从此,无论是在中央,还是在地方,党权对政权均处于绝对领导地位(注:〔英〕伦纳德·夏皮罗:《一个英国学者笔下的苏共党史》,第273-274页。)。而国民党没有完全师承苏联的党政关系模式,尽管在名义上亦号称“以党治国”,“党权高于一切”,但在实践中,并非所有各级党部都在其相应级别上充当领导角色。党控制政府决策过程的程度随级别不同而呈现出较大差异。在中央一级,党的精英不仅垄断了决策权,也垄断了执行其决策的党、政、军权力体系内的关键职位;而在地方层级中,党的机关不能直接干预行政,更不能直接将他们的指令传达给政府部门去执行。党只管党,党的机关只负责党内组织事务,而且行政机关的党员干部往往不受党组织的约束,由此一来,党部无法透过从政党员贯彻党的指示。党治在地方层级逐渐沦为一种虚拟状态。

   战前国民党党员对政治资源的有限控制,从另一个侧面反映了国民党党治的脆弱性。1927年后,国民党形式上执掌全国政权,实行一党专政,但此时的国民党实际上并不具备高度党治的自身实力和社会条件。1929年,国民党普通党员仅27万余人,到1937年,亦不过52万余人。这几十万党员即使全部转化为官僚行政人员,也难以对数亿人口的大国实行高度党治。1929年,南京政府仅控制了约8%的国土和20%的人口;到抗战前夕,它已能对25%的地区和66%的人口实行统治①。但这种统治实际上是非常脆弱的。由于党力不足,南京政府一方面只能将政权的组织触角囿限于上层和城市,县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为;另一方面,大量吸纳北洋旧官僚进入其各级政权系统,使北洋官场的政治文化得以在南京政权中延续下来,形式上建立了一个新的党治政权,实际上党权根本没有触动既有的社会和政治权力结构。战前国民党党员对政治资源的有限控制,正是国民党党治脆弱性的表现。

   国民党执掌全国政权后,因不允许其他政党与之分享政治资源,故人们称之为一党独裁政权。长期以来,在人们的认知中,一党独裁政权属于极权主义和强权政治行列。事实上,一党独裁政权亦有强弱之分。独裁政党须具备独裁的主客观条件。有的独裁政党具有高效严密的组织系统,并能将其组织触角渗透到社会生活的各个领域,建立一个全能主义的具有高度独占性和封闭性的政治霸权秩序;也有的独裁政党主客观条件不够充分,最终只能建立一个相对弱势的党治国家秩序。国民党当属于后者。

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文章来源:《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

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