王奇生:党政关系:国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)

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因为不能监督政府,推动军队,只有依照政府和军队的需要去宣传。政府和军队做了坏事,也只能替他们向民众辩护,甚至民众受了政府、军队和其他恶势力的压迫,向党部申诉,党部也只能说,这是属于行政的事件,那是属于司法的事件,我们不管;或者说,那是属于军事范围的事件,我们没有法子管”(注:林乾祜:《今后党务工作方针》,《广东党务旬刊》第1期,1937年7月。)。党部即使有自己独立的政治主张,也必须透过同级政府的力量来推行。而地方政府对于来自地方党部的建议,往往置之高阁,党部亦莫奈之何。

   由于地方政府的所作所为和党部的高调宣传常相悖离,使地方党部在民众中的威信日趋丧失。当时有人谈道:“有些地方党部要根据党的主义政纲而为民众解除痛苦,军事政治当局的设施,不但不能与党部的意志一贯,在党部高倡减租保障民众利益的时候加增民众的负担和压迫。有些地方军队在出发时党部人员正在向民众宣传不拉夫不筹饷,军事人员反乘民众聚听党部人员宣讲的机会,用绳将听讲人民圈住,一一捉去充当夫役,至于不筹饷一层更属碍难照办了。这种行动不但是表示党和军事政治的不联贯,简直是军政当局有意坠失党部的威信。有时且发生党部人员被军队擅捕擅杀的现象,那更不必说了。在这种情形下,党的信用全失,固不待说,而其结果,在积极方面党的政策不能实施,消极方面便引起了民众对于党的厌弃仇恨,把党认作欺骗民众的交易所,永不兑现的空头支票。”(注:黄季陆:《中国国民党的组织问题》,中国国民党广东省党部宣传部1928年印,第24-25页。)

   实际上,地方党部不仅没有多大的政治自主权,连自身的存在也常受到地方军政力量的控扼。如地方党部的经费仰赖地方政府拨发。地方党部稍不遂其意,地方政府即以停发经费相胁迫。在这种情况下,地方政府惟有仰承地方政府的鼻息(注:参见1928年2月26日、4月7日《中央日报》、1929年1月24日《广州民国日报》的相关报道。据闻苏俄党的机关经费最初亦由政府机关拨发,导致地方党部无法有效行使指导监督地方政府的职权。其后苏共中央予以调整,地方党部经费脱离政府机关而独立,地方党部的地位从此大为提高。参见〔英〕伦纳德·夏皮罗《一个英国学者笔下的苏共党史》,徐葵等译,东方出版社1991年版。)。

   除经费不能独立外,党政人员的薪俸相差过远,也是导致地方党权低落的一个重要因素。战前一个省政府委员的月薪为500元,外加办公补贴,合计多达一两千元;而一个省党部委员的月薪仅150元,尚不及一个省政府科员的月薪(180元)(注:《浙省指委会呈请核减党员服务于行政机关者的薪给》,1928年7月21日《中央日报》。);在县一级,一个县党部每月的全部经费还不及县长一人的月薪(注:“党务”,1929年9月12日上海《民国日报》。)。笔者从国民党江西省党部档案中检阅到一份叫刘己达的党务人员的履历,履历显示,战前一个省党部书记长的月薪尚不及一个县长月薪的一半,大约相当于一个专员月薪的1/3(注:《江西省党务工作人员履历调查表》(1944年),江西省档案馆藏,卷号:7/2/82。)。

   据闻在北伐时期,党务人员薪俸亦较政府人员为低,但那时地方党部多能有效地行使指导和监督地方政府的权力,故党务人员比政府官吏要威风。到30年代,党部与政府的地位发生逆转。党部在人们心目中成了一个无权无势无油水的冷衙门。党部的职位远不如行政职位那样令人看重。在当时人们的认知中,地方党部的地位甚至不如民国初年的省县议会(注:《民国十八年的浙江党务》,1930年1月4日上海《民国日报》。)。据称那时老百姓视政府职务为“官”,视党部委员为“差委”,认为“差委”不能做宗族交游的光宠。所以“对于党部委员不甚敬仰,对于政府官吏极为敬重”。“对于县党部的执委,与对待县政府的县长,一轻一重,相去几不可以道里计”。故当时人多趋重做官,而不趋重办党(注:王道:《国民党四大问题》,上海三民公司1927年版,第8-9页。)。地方党务人员士气低落,地方党部的重要性日趋下降。党部职员一有机会,就千方百计跳槽到政府部门去任职。在一般官僚心目中,办党是虚有其表,往往把办党当做向行政部门过渡的跳板。“县党部的委员,天天想当县长;省党部的委员,天天想当省政府的委员”(注:刘健群:《复兴中国革命之路》,中国文化学会1934年版,第145页。)。一个省党部常委宁肯去省政府机关当一名处长。在湖南,有两位省党部委员同时兼任行政督察专员,后来当两职不能兼顾时,他们主动辞去省党部委员这一较高的虚职,而要求保留行政督察专员这一较低的实职(注:《五届一六一次常会纪事》,《中央党务公报》第2卷第43期,1940年11月。)。在湖北,曾任省党部特派委员(与省政府主席平级)的鲁荡平调任河南省政府民政厅长,被朋僚视为明降暗升(注:刘鸣皋:《国民党湖北省党部概述》,《湖北文史资料》第14辑,1986年,第65-66页。)。由于党政职务之间存在着较大的位差,导致人才由党界向政界流动。当时社会上流传着“学而优则仕,学而不优则党”的说法(注:高廷梓:《过去党义教育的检讨与今后党德的实行》,《中央周刊》第1卷第21、22期合刊,1939年1月。),正是战前地方党政关系的生动写照。地方党部逐渐沦为一批无聊党官的栖身之所。

   随着地方党权的低落,党部人员自身的生命安全亦时常受到军政力量的威胁。其时,党务人员被军队和地方政府擅捕擅杀的现象时有发生。在江苏,省政府民政厅长派军警逮捕省党部委员(注:《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》,《江苏文史资料选辑》第9辑,1982年。)。在浙江,省政府不顾省党部的反对,决然取消二五减租,并逮捕省党部候补监委兼省党报总编。在安徽,省政府压迫轻侮省党部,省党部委员被殴打,并被捆绑游街(注:《安徽反动势力摧残党务的真相》,1928年6月6日《中央日报》。)。与此同时,县政府打击迫害县党部的事亦层出不穷。仅1929-1930年上海《民国日报》就连续报道了10多起地方军政人员摧残党务的事件。1929年,驻江苏东海县独立第四旅旅长谭曙卿擅捕该县党部执委,并将其中2人枪杀。这一事件激起全国各省市县党部的共愤。他们一致要求严惩凶手,提高党权。但蒋介石始则漠视,继又将凶手释放,地方党务人员感到心寒气短,有的质问:“岂有鸟尽弓藏之意,不复使有党之存在耶?”有的深叹:“党务工作人员竟不能与一般民众同受司法上之保障,以此言党,党当痛哭!长此以往,若不设法制止,则党务工作人员势必人人自危……瞻念前途,不寒而栗!”(注:“党务”,1929年8月16、27日上海《民国日报》。)在地方党务人员的强烈要求下,国民党中央不得不下令地方政府和军队必须保证地方党务人员的人身安全。在一党专政体制下,党务人员竟成为受人轻侮和贱视的可怜角色。

   随着地方党部在地方党政冲突中的弱势和败挫,地方党权日趋低落。党治在地方层级运作中的困境,在相当程度上制约了国民党党权向地方社会的扩张和渗透,自然也制约了国民党党治的深度和力度。


三、党员对政治资源的控制程度

  

   党员对政治资源的控制程度,是衡量一个执政党党治力度的又一重要指标。在党治政权下,执政党常以官位和政治录用的优先性来吸引党徒,扩张党势,并通过党员对政治资源的占有,强化执政党的统治地位。

   1926年,国民党广东省党部呈请中政会,要求“非本党党员不得在行政机关服务”,希图以法律形式确保国民党党员对政治资源的全面垄断。当时国民政府虽担心“恐开以入党为终南捷径之嫌”,但仍通令各机关,“文职委任以上,武职尉官以上,应以本党党员为准”(注:《国民党政府政治制度档案史料选编》(下),第202-203页。)。委任和尉官分别为当时文武官员的最低层级,故这一规定实际上是从制度上确立了党籍作为入仕从政的先决条件。它意味着在国民党控制的地盘内,凡想从政做官者,必须先加入国民党。在中国历史上首开入党做官的先河。不过,这个时期国民党党员是否实际垄断了其辖区内的所有政治资源,因资料所限,尚不甚明了。

   南京政权建立后,一时间党焰熏天,国民党党员要求垄断政治资源的呼声一度非常强烈。他们一再要求国民党中央严格限制非党员入仕。当时,全国各地党部纷纷提出要求限制非党员从政的提案。如有的主张“各级政务官不得以非党员充任,事务官亦尽先用党员”;有的提议全国各种官职均以明了主义之党员同志充任,非党员绝对不用(注:白云梯:《彻底实行以党治国提案》,《中央党务月刊》第66期,1934年1月;鲁学瀛:《论党政关系》,《行政研究》第2卷第6期。);还有的对孙中山“以党治国”的遗训重新加以阐释。如南京市党部宣称:“属会以为以党治国,即以‘党’治国,所谓‘党’者,包含主义(信仰)、党部(组织)、与党员(份子)而言。申言之,即以三民主义之信徒,所组织之中国国民党之各级党部,指挥监督各级行政机关,以执行本党之政纲及一切决议案也……实行主义,必先了解主义,而了解主义者,必为党员。若了解主义而不为党员,则为有知识而无信仰之投机份子”(注:《解释以党治国之意义并确定以党治国之方式案》,1928年7月31日《中央日报》。)。他们振振有词地声称:党员治国与党义治国并不矛盾。

   国民党中央对地方党部和党人要求垄断政治资源的呼声持慎重保留的态度。1927年5月16日,刚成立不久的南京国民政府曾颁发一道训令:“政府用人,在不妨碍党权范围以内,不拘有无党籍,选择录用,俾所学所用,各效其长,则人无弃才,政可具举”(注:国民政府训令天字第14号,1927年5月16日,见铨叙部编《铨叙年鉴续编》,南京大陆印书馆1934年版,第212页。)。此训令实际打破了广州国民政府的前述规定。

   1929年,南京市党部提出“用人先尽党员任用,裁员先尽非党员裁减”。国民党中央批示:“如党员与非党员能力相等,应照所拟办理”(注:《函江苏省执行委员会》,《中央党务月刊》第18期,1929年12月。)。这表明国民党中央虽规定了党员享有优先入仕的特权,但同时也附加以“能力相等”为前提,没有接受地方党部提出的无条件优先的建议。同年,国民党中常会又决议:“在训政时期,各级政务官之人选,应以中国国民党党员为限”(注:《政务官与事务官之界限》,1929年9月1日《中央日报》。)。据当时对政务官的界定,大致包括国民政府委员、五院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府主席、省政府委员及各厅厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官吏等。除此之外,大多数事务官的资格并未规定以党员为限。

   1931年12月,国民党中央全会又议决:行政院各部长人选,采用人才主义,不限定国民党员(注:引自《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》,日本外务省外交史料馆档案,卷号:A/6/1/1/2/2。)。行政院各部部长属于政务官。此一决议又似乎打破了前此所颁政务官必须以党员为限的规定。

   再观这个时期公布的公务员任用法,简任、荐任、委任三级公务员任用资格,每级各有五项,具备其中一项即可。五项资格中党籍居其一,即“致力革命”10年、7年、5年者,可分别出任简任、荐任、委任各职。由此而观,党籍是入仕条件之一,但不是必要条件。

大体上,战前国民党中央和省级政权的关键性职位基本上由国民党党员控制,但似乎没有完全做到政务官以党员为限的规定。据何廉回忆,他于1936年进入南京政府时,政府中党员占多数,但非党人员也不少。如行政院秘书长、政务处长、外交部一位次长、实业部部长和一位次长、铁道部部长等均不是国民党党员(注:《何廉回忆录》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

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