王奇生:党政关系:国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)

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第463-464页。)。不过两人的出发点未必一致。蒋之反对党员和党部直接干预行政,可能还有另一深层原因,即他在很长时间内对党部和党员的不信任。自孙中山逝世后,蒋介石与胡汉民、汪精卫和中共为争夺国民党的最高领导权,展开了长时间的较量。在这场较量中,蒋介石主要控扼军权,而对方则力图以党权来制约其军权。在很长一段时期里,蒋视党权为他扩张军权的障碍。即使在南京政权建立以后的数年间,南京中央对地方党部的控制能力甚为薄弱,不少地方党部和党员时常与蒋介石主导下的南京中央相颉颃。改组派在国民党地方组织中一度拥有广泛的党员群众基础即为明证。在国民党“三大”前后,一些地方党部和大批左派国民党青年聚集在改组派的旗帜下公然向南京中央权威挑战。国民党“三大”代表之所以由南京中央指派而非由地方党部选举产生,亦即因蒋介石和南京中央担心无法控扼地方党部的行为而不得不采取的应变措施。1931、1932年之交,蒋介石第二次下野。他总结下野的深刻教训之一,即为“本人无干部,无组织”(注:引自杨天石《九一八事变后的蒋介石——读蒋介石〈日记类抄〉》,《庆祝抗战胜利50周年两岸学术研讨会论文集》上册,台北中国近代史学会及联合报系文化基金会1996年编印,第37页。)。蒋所谓“无干部,无组织”,意为各级党部和多数党员尚未信奉和效忠于他的个人权威。

   再者,国民党训政初期,其党员大多是大革命后期新加入的知识青年。据1929年统计,29岁以下的党员占国民党党员总数的56.1%;从入党时期看,1926年和1927年入党者占79.3%(注:《中国国民党年鉴》(民国18年),第747、756-757页。)。蒋介石认为,这些年轻党员见识浅,好冲动,言行幼稚激进,染有共产党的作风,又缺乏行政管理经验,大革命时期“过火”的群众运动除了共产党的煽动外,也是青年国民党党员自身行为幼稚的结果。即使在“清党”以后,蒋仍然认为共产党的“余毒”尚在多数青年国民党员中留存。他说:“我们一班党员,要自己知道我们一定有很幼稚的言行,我们既无十分经验,又在目前共党势力尚未消灭之时,不知不觉之间,免不了会袭用共党的手段和政策”(注:蒋介石:《党政须团结一致革命方能成功》,《中央周报》第38期。)。鉴此,蒋介石不敢放任他们入仕从政,而宁可汲纳一批保守老成而“富有政治经验”的北洋旧行政人员参加新政权。蒋介石一再强调,如果将国家大事交给这些年轻人,“直是以国家、社会全体之生命作儿戏之试验品”(注:荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上),第512页。)。这一点,不只是蒋介石个人的看法,也代表了当时在国民党内掌权的一批自居元老者们的心态。在他们的认知中,“凡行政人员皆老成,凡办党同志皆幼稚”(注:《浙江党务指委会对五次全会的建议》,1928年8月3日《中央日报》。)。

   事实上,即使在1927年“清党”以后的三四年间,仍有为数不少的左派国民党青年和基层党部在地方从事激进的社会改革工作,如打倒土豪劣绅,破除封建迷信,提倡“二五减租”等。相比之下,各级地方政府则大多显得稳重和保守。其时,保守的地方政府与激进的地方党部之间常常发生激烈的矛盾冲突(注:参见郑康模《浙江二五减租之研究》,萧铮主编《民国时期中国大陆土地问题资料》第65辑,台北成文出版社1977年版;〔美〕盖斯白:《从冲突到沉寂:1927-1937年间江苏省国民党》,徐有威译,《史林》1993年第2期;〔日〕三谷孝:《南京政权と“迷信打破运动”(1928-1929)》,《历史学研究》(日本)第455号,1978年。)。而南京中央则不希望用激进的方法来解决国家的社会经济问题。他们认为,执掌全国政权以后,国民党的工作重心应由破坏转为建设,而年轻激进的国民党员和地方党部的不断煽动,破坏了社会的安定,妨碍了政府的建设性工作。蒋介石当时最主要的着眼点,是如何实现由北洋政权向南京政权的平稳过渡。在他看来,保守现状是维持稳定的第一因素。而要保守现状,宁可援用老成稳重而“富有政治经验”的北洋时代的旧行政人员,而不敢任用鲁莽激进的年轻国民党员。何廉回忆:“当北伐进入高潮,委员长逐渐控制政治权力后,他得在那些有政治事务经验的人员中寻求帮手。由于CC系人员太年轻,太没有政治经验,委员长不能指望CC系应付错综复杂的情势。黄埔系人员也太年轻,而且专门处理军务。因之,当北伐到达南昌时,委员长开始从CC系和黄埔系之外物色有经验的人帮忙,他转向北洋政府中经验丰富的人”(注:《何廉回忆录》,中国文史出版社1988年版,第211页。)。何廉之说并非无据。蒋介石在南京政权初建时曾感叹说:“今之行政机关所最难者,不用一旧有人员,则手续多有不便;用一旧有人员,则旧有之积习,照随之而入”(注:《蒋介石演说军队党化》,1928年8月18日《盛京时报》。)。蒋所指的“手续”,实际上也就是何廉所称的“政治经验”。在这种两难之下,蒋宁可选择后者。因为后者虽然带来旧的积习,却能保证新政权在传统官僚轨道上平稳运行。这无疑也是他们不愿地方党部直接干预行政的一个重要考量。


二、地方党政纠纷与党权低落

  

   国民党推行党政分开的地方党治体制,其间因素虽然复杂,但并非有意淡化其一党专政,使其政治体制朝着民主政治的方向迈进。只是它始料未及的,正是这种党政分开的地方党治体制,在很大程度上削弱了国民党的党治权威和党治基础。

   党政分开首先从体制上奠立了地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础。训政时期,国民党地方党政关系一直处于紧张对峙的局面。在战前,地方党部与地方政府之间的矛盾冲突几乎在国民党控制下的省县两级政权中普遍存在。孙科当时即指出:“各省省党部,各县县党部,没有一个党部不是和同级政府发生冲突,不过多少而已”(注:孙科:《办党的错误和纠正》,《中央党务月刊》第29期。)。蒋介石也承认:“无论哪一省,党部与政府都常有意见和冲突,因此党务不能发达,政治亦受障碍”(注:蒋介石:《党政须团结一致革命方能成功》,《中央周报》第38期。)。尤其在国民党执掌全国政权的最初几年里,地方党政之间的冲突非常激烈,有些地方甚至由文斗演为武斗,双方剑拔弩张,各不相让,在战前国民党地方训政史上写下了混乱不堪的一页。直至抗战时期,蒋介石对地方党政之不能融洽,仍痛心疾首地说:“这是本党十几年来无事可成的一个最大的原因!”(注:引自朱家骅《党务实施上之问题总论》,《中央党务公报》第1卷第3期,1929年7月。)地方党政冲突和派系斗争一直是困扰国民党党治的两大顽症。

   导致地方党政冲突的原因是多方面的,而其根源则主要在体制上。当国民党政治体制由传统的官治单转制转变为党政双轨制时,本身即潜伏着双重衙门之间难以调和的矛盾。双重衙门体制必然导致机构臃肿,权责不明,行政效率低下和相互争取夺利等弊端。本来在一党专政国家,党具有驾驭政府的法律地位,在这种体制下,政府与党的关系是仰承而非颉颃的关系。但国民党在地方实行党政分治,导致互不统属的党政机关相互对峙。“在党部一方面的人,以为政治机关的人都是腐化分子,同时政治机关的人都以为党部已经恶化。”“办党的人以为非把行政当局攻击一下,甚至对于行政障碍一下,不足以表示党权之高,党员之努力;而行政者,又以若不极端反对办党者的言行,即将受制于党人,不能办一件事,而且有渐趋于恶化的危险,便不能负地方治安的责任”。于是,“一方面腐化,一方面恶化,互相龃龉轧轹,永远冰炭水火”(注:《胡汉民自传》,第118页。)。这是胡汉民对当时地方党政关系情形的描绘。

   值得注意的是,当地方党政纠纷发生时,国民党中央每每谴责地方党部,一再训示地方党部不要干涉地方行政。地方党部在嚣张一阵之后,终因缺乏法理制度的支撑,只好放弃以党控政的奢望。然而,放弃指导监督政府的权力以后,地方党部和地方政府的地位很快发生逆转。“地方党部之权力日削,地方政府之气焰日高”(注:《市党部监督市政府办法》,1930年3月5日上海《民国日报》。)。地方党部名义上与地方政府平起平坐,实际上逐渐沦为地方政府的附庸。据当时研究地方政治的学者观察,1931年以前,省党部对省政府尚有相当的监督权;1931年以后,省党部反寄息于省政府(注:施养成:《中国省行政制度》,商务印书馆1947年版,第492页。)。这种情形同样存在于县党部与县政府之间。其时,省政府集一省民政、财政、建设、教育和人事等大权于一身,综理全省政务,机构庞大;而省党部则仅负责一省党务,机构狭小,内部除分设组织、宣传、训练等机构外,没有设立与政府对口的部门,其职责被限定在组织训练党员、宣传党的主义、推行党义教育、宣传引导民众和管理社会团体等方面,其他概不能过问,否则有侵权干政之嫌。

   而战前各省国民党党员人数有限,即使在国民党控制较好、党务较发达的长江下游数省,每省党员人数亦不过一二万人,其他边缘省区则仅数千人,甚至数百人(注:中国国民党中央党史史料编纂委员会编印《中国国民党年鉴》(民国23年),第乙38-40页。)。由于国民党组织松懈,党组织对党员没有多大约束力。省党部只能对数十个同样没有实际权力和实际活动的县党部机关发号施令。其时一些地方党务人员愤愤不平地说:“岂知三数年来,本党名为训政,实无殊于退听……各省市县党部坐拥虚位,毫无实权,绝不能过问各当地任何政务,偶一置喙,诽谤随之”(注:《彻底实行以党治国案》,《中央党务月刊》第66期,1934年1月。)。地方党部的权力日趋萎缩,有的县党部只是一块空招牌。

   按国民党党章规定,地方党部监察委员会有稽核同级政府施政方针及政绩之权,但据时人观察,这种稽核权“能做到者实最少数”(注:“党务”,1930年1月1日上海《民国日报》。)。“各省省县政府之施政方针及预决算等,从未报告省县党部,致省县党部虽欲稽核而无从”(注:《浙省党部执委会议》,1929年8月29日《中央日报》。)。按规定各级党部对于同级政府之举措,有认为不合时,得报告上级党部,由上级党部商请上级政府依法查办。但在实际执行过程中,党部并不能有效地行使对同级政府的监督权。如当县党部将县政府官员违法渎职事实报告省党部,再由省党部转请省政府依法查办时,省政府往往置之不理。政府系统出于部门保护主义,故意抵制来自党部系统的干涉。如江苏省党部根据各地县党部的检举,转请江苏省政府撤换被检举的县长时,省政府一再袒护,不予撤换(注:“党务”,1929年9月1、2日上海《民国日报》。)。

   实际上,地方党部不仅不能有效地监督地方政府的施政,反而规定要替地方政府唱赞歌,为地方政府宣扬“政绩”,掩饰地方政府的劣迹和弊漏。根据1929年国民党中央所制定的《训政时期党务进行计划案》,要求各级党部宣传训政方针,促进和协助地方自治工作。其后,又进一步规定地方党部应办理的事业:提倡及促进新生活运动;提倡及促进国民经济建设;提倡领导国民劳动服务;促进地方自治;党义宣传(注:《训政时期党务进行计划案》、《改订经费预算书支出科目规则第三项》,见《中央党务月刊》第12、92期,1929年7月、1936年3月。)。地方党部的职责主要是协助同级政府做一些“提倡”、“促进”和“宣传”之类的工作。党部成了政府和军队的“喉舌”,成了一个向民众空喊口号的宣传机关(注:刘年鸿谈道:“笔者小的时候,听见人说,党部是个写标语喊口号的机关,或是说是个卖嘴巴子的场合。这话反映出了党部工作的不切实际”。刘年鸿:《谈护党救国》,《革新月刊》(长沙)第8期,1947年3月。)。

地方党部因没有实际干预和推行地方行政的权力而逐渐丧失了自身独立的政治地位。当时一位省党部官员牢骚满腹地说:“本党差不多变成了政府和军队的尾巴。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

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