王奇生:党政关系:国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)

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而必须通过中政会和国民政府实行间接指导。这种间接指导主要是一种国家大政方针政策的政治指导,而非对政府行政过程的具体领导。

   国民党中央的根本认识是:“本党对于国民政府,系以整个的党指导监督整个的政府,非横断的以各级党部指导监督各该同级政府”。国民党中央明白指出:“党权高于一切,乃指中央党权而言”(注:《指令浙江省执行委员会》,《中央党务月刊》第16期,1929年10月;《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》,日本外务省外交史料馆档案,卷号:A/6/1/1/2/2。)。意谓地方党权不能凌驾于地方政权之上。事实上,即使是中央党部和中央委员也不能直接干预地方行政事务。如1931年1月国民党中常会通过的《中央委员分区视察办法》规定:中央委员到各地视察和考察时,只负责指导地方党部的党务工作,不考察地方政务;只有兼政治会议委员的中委,于视察时得参加各该地的政府会议(注:《中国国民党中央委员分区视察办法》,《中央党务月刊》第30期,1931年1月。)。显然,这个时期国民党中央处理地方党政关系的要旨是以党政分开为原则,党部与政府分属两个独立的系统,双轨运行,两者之间不存在直接的权力隶属关系。

   国民党中央所设计的这样一种地方党政关系原则,最初遭到地方各级党部的强烈反对。地方党部执著于“党权高于一切”的观念,力图将地方行政纳入地方党部的直接指导和控制之下。在党部看来,政权是国民党“诸先烈流热血,掷头颅所换来的”,党权应该高于一切(注:《党务消息》,1929年1月1日《广州民国日报》。);党权既然高于一切,地方党部理所当然高于地方政府,应该指导和监督地方政府。他们声称:“训政之时,以党权代民权,则政权属于党,治权属于政府,即党行其权,政府尽其能,是谓党治”(注:《市党部监督市政府办法》,1930年3月5日上海《民国日报》。)。为此,各地党部在训政初期提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的建议和提案。概而言之,这些建议和提案主要包括如下几个方面:在省县党部内,应仿照中央政治会议形式设立地方政治会议以控制政府;在训政时期,党既然代表人民行使四权,省县政府所制订的一切法规、施政方针和预算案、决算案应由省县党代表大会通过施行或审核;省县党部对同级政府应该有质询权和弹劾权;省县党的代表大会对于同级政府应有罢免、创制和复决权;省长和县长应分别由全省党员和全县党员直接投票选举和罢免;党的各级监察委员会对于同级政府官吏违法或犯罪时,得按情节轻重,提出质问、警告或弹劾;荐任以上官吏,均须交其所属党部审查合格,方得任用;各级政府增加人民负担时应先征得同级党部的同意(注:《解释以党治国之意义并确定以党治国之方式案》、彭学沛:《党和政府的关系》、《训政时期党与政府工作之规定案》,分别见1928年7月31日、8月6、10日《中央日报》;《指令浙江省执行委员会》,《中央党务月刊》第55期,1933年2月;陈之迈:《中国政府》第1期,第32-33页。)。

   在国民党训政初期,各地地方党部的气焰一度十分嚣张,以党揽权达到了惊人的地步。据国民党党报报道,各地党部“好似当地的太上政府,无论甚么事,不是干涉政府的行政,就是扰乱人民,予人民以不良的影响”(注:孙科:《办党的错误和纠正》,《中央党务月刊》第29期,1930年12月。);在许多地方,“政府对党部有敢怒不敢言的景象”;“党部自由逮捕人民,甚至令他们站立木笼,并不交政府去执行惩办”(注:蒋介石:《党政须团结一致革命方能成功》,《中央周报》第38期,1929年2月。);有的地方党部包揽讼事,甚至越权办理离婚案件(注:厦门领事给外务大臣的报告(昭和5年11月12日),见《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》,日本外务省外交史料馆档案,卷号:A/6/1/1/2/2。)。一时间,党焰熏天,党部横暴之声喧闻各地。

   值得注意的是,对地方党部的专横行为,国民党中央的态度不是纵容,而是严加制止和指责。如蒋介石一再批评地方党部的行为是越权,“各县党部及党员,有许多事不应该去管而去管,不应包揽偏要去包揽,不应干涉偏要去干涉”(注:蒋介石:《在浙省党部对党政人员之训词》,1931年4月17日《大公报》。)。汪精卫更痛责这种现象不是“党治” ,而是“党乱”(注:汪精卫:《党治之意义》,《三民半月刊》第3卷第12期,1930年12月。)。对地方党部要求干预行政的各种建议和提案,国民党中央始终持稳健慎重的态度,倾向于不将这类权力交给地方党部行使,一再训示省县党部不要直接干预地方行政。国民党中央认为,检举公务员失职是监察院的专责,各级党部并无检举公务员失职违法之权;增加人民负担属于政府行政范围,不必征求同级党部的同意;省县党代表大会乃党的权力机关,而非直接指导政治的机关;省县党代会有关省政县政的决议,只能建议于同级政府,不能强制同级政府执行,同级政府有自由取舍和抉择之权;省县党部的委员不应列席同级政府会议,以免混淆党政系统;政府机关人员之选举,毋庸同级党部监选;各级党部不得干涉接受和批答民刑诉讼案件;各县司法行政事务,应由各该县县长依法处理,县党部绝对不许干预;各级党部不得对党外团体用命令式公文(注:《指令浙江省执行委员会》、《指令湖南省党务指导委员会》、《函浙江省执行委员会》、《指令河北省党务整理委员会》,分别见《中央党务月刊》第15、16、48期,1929年9月、10月、1932年7月;《浙省划清党政界限》,1928年5月9日《中央日报》;陈之迈:《中国政府》第1册,第33-34页。)。在人事权力上,党部也无权干涉对各级官吏的考查和任命。除了政务官规定必须由中政会议决任命外,其他各级地方政府官吏均不由党部选拔考核。

   按国民党总章规定,省县党部的监察委员会有权稽核同级政府的施政方针及政绩是否根据国民党的政纲和政策(注:中国国民党中央执行委员会党史史料编纂委员会编《中国国民党年鉴》(民国18年),第465-466页。),但据国民党中央执行委员会的解释,党部的这种稽核权并非意味着地方政府的方针政策必须事先通过同级党部的核准才能施行,实际只是一种事后的知悉权而已(注:参见《上海市年鉴》(民国24年),“党务”篇。)。

   在党政人事关系上,国民党中央高层的党政主要角色基本上是相叠的。而在地方,党政人事在多数情况下是分开的。南京政权建立后,国民党中央反对地方党部直接干涉行政,规定除特殊情形外,地方党部委员一般以不兼任地方政府职务为原则。以1934年各省市党政人事为例,在统计的25个省市中,江苏、安徽、湖北、四川、福建、河北、山西、陕西、青海、天津等10个省市均没有党政委员兼职,其他省市党部委员兼任政府委员的比例亦甚低(见下表)。其时党政首脑相兼的省市,大多属于地方实力派控制的省份,或只在名义上奉国民党“正朔”的“边缘”省区。因为这些省区国民党的组织力量无法有效地渗入。有的地方实力派拒绝国民党中央向其省区派遣党部委员,驱逐甚至杀害国民党中央委派的党务人员。在这种情况下,国民党中央党部只好将省党部委员的头衔加在地方实力派的头上,或让地方实力派自行委任党部委员。地方实力派也乐得披上国民党党部委员的“合法”外衣。对国民党中央而言,这既是一种羁縻,更是一种无奈。

   国民党省市级党政人事兼职统计(1934年12月)

   资源来源:1.中央统计处编《中国国民党直属中央之各党部委员名册》(1934年12月),第1-5页;

   2.刘寿林、万仁元等编《民国职官年表》,中华书局1995年版,第685-1006页。

   注:战前国民党各地方党部名称不一,上表所列为简称,其相应全称是:执委:执行委员会;监委:监察委员会;指委:指导委员会;整委:整理委员会。

  

   以上大致勾勒出国民党训政前期的地方党政关系形态:机构分开,职能分开,人事分开。地方党部和地方政府分属两个不同的组织系统,分别由国民党中央党部和国民政府领导;党只管党,即使是中央党部也不能直接向地方政府发号施令,而必须通过中政会和国民政府。地方党部与地方政府处于一种互不统属,互不干涉而互相监督的地位。

   国民党为什么在中央实行以党统政,在地方实行党政分开这样一种独特的党治模式?从这个时期国民党上层精英人物的政治理念看,国民党在地方推行党政分开,一个重要的出发点是希冀地方行政系统能独立有效地行使管理职能,以免地方党部介入行政事务而造成地方政治的紊乱。蒋介石在1928年8月召开的国民党二届五中全会上,曾提出《拟请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职权案》。在这一提案中,蒋介石提出“约法三章”:其中之一便是“党员党部决不能直接干涉或处理行政”(注:另外两点为“军队除国防及剿匪外,决不用于内战”和“绝对制止示威游行、群众大会与政治罢工”。中国国民党中央秘书处编印《中国国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议纪录》,1928年9月,第162-163页。)。按理在一党专政体制下,党员对政治资源的垄断和党部对行政机关的统制,是确保和强化执政党地位的一个重要手段。而蒋却要求将党员与行政人员分开,各司其职,党员立于行政人员与民众之间,一方面指导民众,一方面监督行政人员,但不允许直接干政。

   不仅蒋如此,作为国民党训政制度设计者的胡汉民亦秉持同样理念。胡坚称:“党部断断不能干预行政。因为干预行政,政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间,去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及”(注:《胡汉民自传》,台北传记文学出版社1981年版,第106页。)。在蒋和胡的理想中,党是政府与民众之间的桥梁和纽带,党协助政府推行政令,负责教导人民,训练人民。比如地方自治一事,实行地方自治乃政府的工作,宣传领导人民去做,使人民懂得自治的道理,乃党部的责任。另一方面,党部还肩负着将基层民众的意见和不满上达给国家领导层的责任。在某种意义上可以说,蒋胡期望于国民党党员的,有似传统绅士在皇权政治下的角色,既令其通官民之邮,又不让其直接干预政治。

在此之前,蒋介石曾提出过党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的观点。蒋在1926年8月的一次讲话中称:“‘以党治国’这句话,不是说我们党员统统做官,统统到政府里面去治国,而是要拿党来做中心,根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案,交给政府去实行。党不是直接施政的,是透过政府做发号施令的机关”(注:蒋介石:《党员的责任和地位与组织纪律之重要性》,张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册,台北中国文化大学出版部1984年版,第518页。)。建都南京后,蒋在1928年7月的一次讲话中再次强调“以党治国,并不是说以党员治国,是以党义治国”(注:蒋介石:《中国建设之途径》,《先总统蒋公全集》第1册,第558页。)。蒋的这一观念可能来自孙中山(注:参见孙中山《国民党党员不可存心做官发财》,《孙中山选集》第1卷,人民出版社1956年版,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

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