胡玉坤:应对老龄化,中国如何做出具有性别敏感性的政策抉择

选择字号:   本文共阅读 365 次 更新时间:2018-03-13 23:41:30

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胡玉坤 (进入专栏)  

   人口老龄化是21世纪的一个全球性难题。不同发展水平的地区和国家都面临人口老化的挑战,只不过发展中国家的老龄化步伐更快。不管是身处工业化还是发展中国家,各个地方的人逐渐变老之后,他们的健康风险、需求和疾病负担也开始趋同。这是国际决策和全球治理的一个基本前提。为了落实各种国际发展目标,中国政府在境内外做了很多政治承诺,而且也在健康政策与实践干预方面也加快了与国际接轨的步伐。

   在席卷全球的这股银色浪潮中,人口老龄化的女性化特征正在不断凸显。在几乎所有国家,老年妇女的预期寿命都超过男性,再加上步入老年期后死亡率上存在的性别差异,妇女在老年人口中遂占有多数,尤其是在高龄老人中。例如,2015年,妇女在全球60岁及以上的人口中占54%,在在80岁及以上的人口中占61%。随着时间的推移,这种趋势将愈来愈明显。例如,2015年,妇女在全球60岁及以上的人口中占54%,在80岁及以上的人口中占61%。2015年,60、65和80岁老年女性占全球人口的份额分别为13.3%、9.2%和2.1%,到2030年,她们所占的比重将分别达到17.8%,12.8%和2.9%。

   老年人口的“女性化”现象具有深刻的政策涵义已是一个不争的事实。诚如有的学者指出的:“预计整个21世纪妇女会都在全世界老年人口中占多数。性别比方面持续存在和不断攀升的差异意味着现在和未来老年人面临的许多挑战和问题实质上都是老年妇女面临的挑战和问题”。更值得关注的是,在当今的全球化时代,妇女角色的变化、城市化、迁移,连同教育和就业,HIV的肆虐,自然灾害、许多地方的武装冲突以及大众传媒的影响,都在重塑老龄化对于妇女的风险和潜力。

   回望中国,性别平等显然是应对老龄化挑战不可回避的一个重要议题。在一个业已老龄化的中国社会,不断增多的老年女性人口不仅在总量上很庞大,在人数上已超过了男性,而且其内部的年龄结构也趋于高龄化。当前,虽然从总体上讲,老年男性和女性所占的比例基本持平,妇女仅比男性多2个百分点。但随着年龄增大,性别差异便愈来愈大。例如,2010年,老年妇女在80-84岁的老人中仅占55.7%,而在85-89岁的年龄组中就占60.9%。在百岁及以上的耄耋老人中高达75.4%。

   不论是个体的衰老与老化抑或人口老龄化,都是一种社会性别化的经历。社会性别关系和性别角色会影响妇女和男性一辈子如何获取资源和机会,而且这种影响既是进行式的也是累积性的。这既是个体生命周期各个阶段劣势累积的结果,也是性别不公平、代际不公平、阶层不公平等多种社会不公平叠加的结果。终其一生,妇女在家庭和社会上都有可能遭遇形形色色的性别歧视和不平等。众所周知,妇女在获取教育、就业机会、收入、养老金、土地等资产、保健服务、社会支持及其他发展资源上往往处于劣势。这些因素的长期累积,若与老年歧视叠加在一起,就有可能使老年妇女更易于陷入贫困、健康风险、残疾、孤独、依赖、边缘化及社会排斥等多重劣势处境。人数增长最快且最脆弱的老年妇女无疑成为一块名副其实的发展“短板”。

   故此,采取缺乏性别和年龄敏感性的同质化探究或在政策与实践中采取“一刀切”的干预显然是失之偏颇的。有鉴于上述种种事实,中国顶层设计者不能不正视社会性别化的老龄化问题。当上述趋势都成为新常态后,公共政策应对老年妇女和男性尤其是其中一些边缘化人群的诉求、处境和权力与时俱进地做出回应,以保障其人权,促织其参与发展进程,以便得享经济社会发展带来的成果。为了实现“不落下任何一个人”的庄严承诺和发展愿景,以下的干预举措必不可少:

  

   1.推行社会性别主流化

   社会性别主流化与老龄化问题的主流化是相互关联的。为了迎接愈来愈严峻的人口老龄化的挑战,当前比任何时候都更迫切地需要具有性别敏感性的顶层设计,并据此提供制定创新性的政策和公共服务。鉴于养老负担日益沉重、“未富先老”困扰、社会保障体系不健全、医疗等公共服务缺乏、根深蒂固的性别偏见等因素叠加的挑战,惟有顺应国际潮流修改和完善现行的制度与政策,重新配置医疗卫生和社会资源,才能及时有效地回应和满足老年人口,尤其是老年妇女不断增长的“刚需”。所以,在所有与老年人和人口老龄化相关的立法、政策和方案中,都需要落实社会性别主流化,考虑到老年妇女和男子的特殊经验、问题和诉求,从而保证老年男性和妇女可平等地受益,并消除各种社会不平等。特别重要的是,需要用生命周期探究赋权妇女和女孩,以消除妇女在整个生命周期中的劣势积累。

  

   2. 加强跨部门和跨机构的协调与合作

   老龄化不仅是老年人自己的问题。不论是老年政策,还是青年或者是介于这两者之间的政策都必须考虑到老龄化问题。老龄化不仅是老年妇女自己的问题,社会性别化的老龄化问题是一个交叉性的发展问题,涉及若干政策领域,如就业、教育、医疗保健、长期护理、养老保障、劳动力市场、住房、交通、文化、体育及性别平等的多个领域。在一个日益老龄化的世界里,社会性别问题和老年妇女面临的困境并不是孤立存在的,它们同消除贫困、提高女童和妇女地位、促进健康和改善环境等各种发展挑战都密不可分。中国亟需同其他各种发展议程联系起来通盘考虑人口老龄化中的社会性别问题和老年妇女面临的困境。它也需要各种利益相关者,包括公共与私人部门、公民社会组织、慈善组织及社会企业等携手努力。

  

   3. 增强妇女尤其是其中弱势人群的经济保障

   老年人尽管分享了中国经济增长的益处,但与其他人群相比,老人的贫困率依然较高。过去几十年,中国在扶贫脱困方面取得了斐然成就,但收入和财富的分布严重失衡。最近几年,国家才通过新型农村社会养老保险、最低生活保障和新农合等举措加以纠正。这无疑给农村老年人尤其是妇女带来了福音。然而,这些保障的覆盖面较窄,尤其是农村地区。要继续在城乡巩固和扩大针对老人尤其是庞大的农村老年妇女的社会保护和医疗保险。确保对老年人尤其是老年妇女的社会保护落实到位。除了关注个人层面社会性别歧视的累积性影响,更需要重视收入和资源占有的不平等及造成性别权力失衡的制度性和结构性因素。要继续完善社会保障机制,为所有有困难的老人提供社会养老服务、最低生活保障和医疗保障。由于老年妇女往往比老年男子更缺乏自立能力,所以妇女特别是农村妇女会从这类方案中获益更多。就一些根深蒂固的问题,专门采取一些补救措施和倾斜性政策是很必要的。

  

   4. 鼓励妇女进入劳动力市场或继续留在工作岗位

   经合组织2006年出版的《活得更久,工作更久》研究报告提出,在人口迅速老龄化的时代里,阻碍老年人工作的就业与社会政策、实践和态度,不仅拒绝老年工作者就何时和如何退休做出选择,而且对于产业、经济和整个社会都会造成很高的代价。为此,它提出了一项涉及三个领域的改革议程:(1)鼓励继续工作;(2)消除雇主方面的就业障碍;(3)提高老年工作者的就业能力。为应对快速老龄化和由此引起的养老金不断上升的支付压力,一些发达国家已按国际政策的要求主动修正了有关退休的政策和立法,提高了法定的退休和领取养老金的年龄,尤其是妇女的年龄。有的发达国家将妇女和男性的退休年龄统一延长到了65岁,甚至是67岁。虽然一些国家妇女退出劳动力市场的时间仍早于男性,但无论是男性还是女性,劳动者退出劳动力市场的时间已明显晚于中国劳动者尤其是城镇本地人口退出劳动力市场的时间。

   中国的退休年龄制度与老龄化的现实和时代潮流显然已严重脱节。伴随人口老龄化的快速推进,中国劳动力供给的萎缩也在所难免。但是中国的退休政策是20世纪50年制定的,男性退休年龄一般统一为60岁,女性白领和蓝领分别为55岁和50岁。而中国人的平均预期寿命在不断延长。2010年的人口普查数据显示,平均预期寿命已达到74.83岁,其中,男性为72.38岁,女性为77.37岁(国家统计局,2014年10月)。妇女比男性差不多长了约5岁。到2015年,人均预期寿命已达到了76.34岁(国家统计局,2016年)。这意味着  

   多数妇女可以领取20-30年的养老金,有的可能比其工作的时间还要长。

   在人口老龄化的挑战愈来愈严峻的情势下,我们理应借鉴国际上的经验,顺应历史潮流,取消过早退休的强制性硬性规定,并逐渐将妇女和男性的退休年龄都提高到60岁,甚至是65岁。鉴于女性平均寿命较长,妇女的退休年龄也理应与男性一致。“渐进式延迟退休”的提法已浮出水面,但至今仍未落实。早在2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的決定》就已提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策。2016年通过的“十三五规划”纲要重申:“综合应对劳动年龄人口下降,实施渐进式延迟退休年龄政策,加强老年人力资源开发,增强大龄劳动力就业能力。”

   要发挥老人在“银发经济”中的作用,中国急需制定法律消除对老年人的年龄歧视和偏见,尤其是雇主对老年人继续工作的偏见。要通过增加灵活就业、终身学习和再培训的机会,消除就业障碍,帮助老年一代融入劳动力市场。提升女性的劳动参与率,增加妇女的经济机会,这不仅有益于其经济赋权和福祉的改善,也有助于养老保险制度的可持续发展。若不及时纠正以往的偏差,问题可能会变得更加严峻。

  

   5. 承认、减轻和重新分配主要由妇女和女童承担的无薪劳动

   妇女承担了家庭再生产劳动、无酬劳动、照料工作的主要角色,整个一生中她们都不得不将生产和再生产劳动结合起来。有的妇女终其一生都在无偿为孩子、父母、配偶等照料生活。妇女常常在没有任何公共和社会支持的情况下应对料理家务和照顾家庭诸多责任。这些活动会限制妇女的就业机会、流动、教育成就及技能发展等。

   鉴于照料老人的负担日趋沉重,为承担照料责任的妇女提供各种正规和非正规的社会支持是十分必要的。国家应为负责长期照料老人的照料者尤其是被照料者的配偶(主要是老年妇女),提供物质、心理和技能等方面的支持和帮助。特别重要的是,要增强家庭和社区层面的支持性体系,以确保年老体弱的妇女和男性获得所需的长期照护,以实现积极和健康老龄化。为此,应鼓励有关社区组织、社会工作者、志愿者、低龄老人给她们提供一些实实在在的帮助。鉴于老年妇女的患病现状,也应鼓励男性老人积极主动地参与家庭生活照料工作。为看护人员提供支持和培训也是必不可少的。

  

   6. 提供公平优质的保健与长期照料服务

   满足老年人不断增长的对预防、治疗和长期护理的需求,应成为积极应对人口老龄化的“重中之重”。人口的日益老龄化加速了中国的流行病学转变,即从以传染病为主转变为以非传染病为主。伴随工业化、城镇化、老龄化进程加快,中国已经确诊的慢性病患者不断增加,目前已接近3亿人,慢性病导致的死亡已占到中国总死亡的85%,导致的疾病负担占总疾病负担的70%。到2012年,中国居民慢性病死亡率为533/10万,占总死亡人数的86.6%。其中,心脑血管病、癌症和慢性呼吸系统疾病为前三位的死因,仅这三者就占总死亡79.4%的份额。像阿尔茨海默等疾患的发病率和患病率也呈上升趋势。更不容忽视的是,很多疾病还呈愈来愈年轻化的趋势。

人口老龄化带来更多富有挑战性的公共卫生问题。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国经济报告》,2017年第2期

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