刘守英 曹亚鹏:中国农民的城市权利

选择字号:   本文共阅读 1341 次 更新时间:2018-03-11 01:37:23

进入专题: 中国农民   城市权利   城镇化  

刘守英 (进入专栏)   曹亚鹏  

   公元2017年11月18日,北京市大兴区西红门镇新建村一幢名为“聚福缘”的公寓发生一起火灾事故,造成19人死亡、8人受伤,遇难者中有17名是来自河北、河南、山东等地的外来务工人员。北京市的“工业大院”、城中村本是改革开放以来工业化、城市化不可割裂的重要组成部分,这些区域存在的安全隐患和社会问题也一直是北京等城市治理面临的棘手难题。北京市政府的应对及全社会的反应已众所周知。回溯中华人民共和国60多年的城市发展与治理史,类似的专项行动在20世纪50年代、60年代、90年代都曾发生过,而且每次针对的群体都是进城农民。这种不断重复的城市政府驱赶进城农民的行动,凸显农民作为城市过客的尴尬,更彰显农民的城市权利被严重忽视。在城市化进程中,如果不能正确回答城市是谁的,农民对他们参与建设的城市能否享有基本的权利,城市治理将矛头对准农民的惯性还会继续,以此思维主导的城市治理难免酿成不可测的经济、社会和政治后果。

  

1关闭城门与绑民于土:国家工业化时期的城市与农民

  

   传统中国是典型费孝通意义的“乡土中国”。农民以地为生、以农为业、安土重迁。工业发展受阻,以政治性城郡为主体的城市吸纳农业人口能力有限,城市人口增长缓慢。中国历史上的城市人口比重自南宋时期达到22%的峰值后不断降低,到19世纪中期更是跌入谷底,仅为6%。近代中国的资本主义萌芽带来局部地区的工商业发展和城市繁荣,城市化水平有所提高,但是并未带来乡村的发展,乡村工业在国外廉价商品的冲击下纷纷破产,农作物种植的商品化反而加剧了农村地区的危机。在没有结构变迁的传统中国,农村劳动力主要被吸纳于传统农业部门,农民在土地上的过密劳动投入使土地单产提高,维持着不断增长的人口的基本生计。但是,正如费孝通先生所感叹的:在乡土中国,“从土里长出过光荣的历史,自然也会受到土的束缚”。

   中国共产党取得政权后,开启了这个古老农民大国从农业国向工业国的转变。在中华人民共和国成立后的一个短暂时期(1949年到20世纪50年代中期),自由迁徙权是受到法律保障的。《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条明文规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”1954年新中国第一部《宪法》第九十条规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”随着国家从战乱转向稳定,加上“一五”计划大量工业项目上马对劳动力的需求剧增,农民纷纷涌入城市。据统计,“一五”时期流入城市的农民达1500万人。以天津市为例,1951年上半年涌入的“外县难民,约计一万人”,1953年3月上旬7天之内即有1450余人“盲目”流入市区,从1954年1月至1955年2月的一年时间里,从农村迁入天津的人口达到119923人。

   由于国家主导的重工业化吸纳劳动力有限,如此巨量的农民流入城市不仅导致城市就业压力,也造成城市粮食供应紧张,加上城市管理体制对这些自发流入城市的农民毫无准备,这些人口被政府视为盲目流动人口。为了应对这一局面,国家采取紧缩城市人口政策,每隔几年就要求各地政府清理城市流动人口,特别是城市企业在计划外招录的农村劳动力。1953年4月,中央政府发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》,要求各地政府劝止要求进城的农民进城,动员尚未在城镇找到工作的外出农民返乡;规定进城找工作的农民须凭工矿企业或建筑公司开具的预约工或合同工证明,到当地政府开具介绍证件。1957年3月2日,国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》,1957年12月,中央政府发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》,明确规定:城市、工矿区都不再随便招用人员,今后在农村招用人员要通过农业生产合作社有计划地调配;凡是在招工计划外流入城镇的农民均为盲目流动人口,都应当被教育劝阻或者遣送返乡。1959年1月,中共中央《关于停止新职工和固定临时工的通知》要求,各企事业单位一律不得再招用流入城市的农民。1959年2月,中共中央《关于制止农村劳动力流动的指示》要求“各人民公社不得随便开发证明信件,转移外流人员的粮食和户口关系”。1961年,中央《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》要求,严加控制从农村、县镇向大中城市的户口迁移。各地政府采取管、堵、卡、截等各种手段劝止、制止农民自由进城找工作。

   从20世纪50年代中期开始,中国以户籍制度为基础,配套粮食统购统销制度、人民公社制度和劳动就业制度,建立起一套城乡区别对待的社会制度,严格限制农民进入城市。

   一是建立严格限制城乡户口迁移的户籍制度。1958年,国务院正式出台《户口登记条例》,明确规定“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录取证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。只有军人户口区别于一般性的居民户口,自成系统,由军事机关单独管理。户籍制度管制形成计划经济条件下农村户口向城市户口迁移的条件审批准入制。农民迁徙尽管可以经过政府审批同意进城,实际执行非常困难,普通农民进城的路事实上被堵死。黄宗智对长江三角洲地区一个农场的个案调查发现,从1950年至1985年长达35年的时间内,转移到农业外就业的人数仅有185人,进入城市国营企业的33人,迁居城镇的仅13人。根据中国社会科学院人口所对23895个家庭户和1643个集体户的调查估计,这一时期农民迁移进城的主要途径是招工、招兵、上学、亲属投靠及其他临时性政策性通道,通过家庭团聚方式迁移进城的农民比例为49.7%,通过城市招工进城的占比28.5%,通过招兵进城的占比8.8%,通过上大学进城的占比3%,务工经商和高等教育以下的学习培训的比例非常低。

   二是实行粮食统购统销制度。为了降低工业生产成本,尽可能多地抽取农业剩余保障重工业发展所需的资本,20世纪50年代开始,中国开始实行粮食统购统销制度。1953年11月,政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》;1955年,国务院发布《市镇粮食供应暂行办法》和《农村粮食统购统销办法》,规定城镇人口粮食实行计划供应,农民吃自产粮。据此以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口。1954年开始对棉花、棉布统购;1955年开始对生猪派购;1956年10月有14种农产品都必须由国营商业或者供销社统一收购。粮食统购统销实质上是政府垄断粮食市场,即在农村实行计划收购(征购),在城市实行定量配给,对城市居民和农村缺粮户实行粮食计划供给(统销),严格管制私商。通过粮食统购统销,政府可以以低于市场价的统一价格获得农产品,再加上以较高价格销售工业产品,形成工农业产品“剪刀差”,为重工业发展积累资金。20世纪50年代至70年代,国家通过工农业产品“剪刀差”获取的资金在2800亿—9494.94亿元。城乡户籍制度将农民进城的大门关闭,统购统销制度则向不得进城农民增加了一项为城市提供低价食物的义务。

   三是建立农村人民公社制度。城乡隔绝的户籍制度和强制上交的粮食统购制度只有在统一管理的人民公社制度下才能实施。1958年3月,中共中央发布指示,要求把小合作社并成大合作社。1958年6月进一步号召把高级社合并成“一大二公”“政社合一”“工农商学兵五位一体”的人民公社。1958年秋,中国的农村在全国范围内实现了人民公社化。人民公社实行组织军事化、行动战斗化、生活集体化,农村户口也由公社干部管理,农民外出需要由公社开具证明,对农民的人身控制更加严密,从制度上将农民绑缚于集体土地。

   在集权计划体制和重工业优先的赶超型经济发展战略下,城市的大门基本对农民关闭,城市与乡村成为互相隔绝的两个板块,农民被排斥在工业化和城市化进程之外,农民与城镇居民之间的权利和发展机会不平等形成并逐渐拉大。一是农民自由迁徙进城务工经商的权利被剥夺,农民在国家经济建设中的作用和角色被严格限定为粮食生产者、工业资金的积累者和提供者,农民与土地、农业深度捆绑。二是以城乡二元的户籍制度为基础,形成了一系列与农业、非农业户口性质相挂钩的城乡分割的社会经济政策,主要包括城镇居民粮油定量供应、劳动就业、人大代表选举、征集公民服现役、军人抚恤优待、义务兵退役安置、居民最低生活保障、计划生育、交通事故人身损害赔偿、居民养老保险、居民医疗保险、土地所有权和使用权、土地征收赔偿、社会抚养费征收、移民安置15个方面。三是城市化滞后。1953年,中国城市化率只有13.26%,到1978年城市化率仍然仅为17.9%,只增长了4.6个百分点。刨除城市人口自然增长,真正从农村机械迁入城镇的人口少之又少。

  

2 城门未开与乡土筑城:乡村工业化阶段的农民自主城镇化


   1978年到1998年,是中国农民参与工业化和城市化的黄金时期。1978年,中共十一届三中全会拉开改革大幕,农村改革率先突围,农村集体土地实行承包到户制度,农民种地积极性空前释放,大量农村剩余劳动力从土地上解放出来亟待寻求农外就业。由于城市体制僵化和国有企业体制低效,城市无法接纳如此庞大的农村劳动力大军。农地上释放出来的农业劳动力只能靠乡村自身消化。农村土地制度的另一项改革起了非常重要的作用,即允许农民利用集体土地从事乡村工业化。乡镇企业在社队企业基础上迅速异军突起,农民从土地“突围”,开辟了他们在农业之外谋生路的空间。1978—1991年,农村劳动力转移总量由3298万人增长到10623万人,农村非农就业人数从3150万人增长到8906万人。

   乡村工业化的突飞猛进,带来农民参与城市化的巨大推力。中央政府顺应农民意愿,采取了一系列鼓励农村商业化和农民自主城市化的制度改革。一是允许农民务工经商。1981年3月,中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》,“积极鼓励和支持社员个人或合伙经营服务业、手工业、养殖业、运销业等”。1983年,国务院颁布《城乡集市贸易管理办法》,逐步放开农民到城市集贸市场销售农副产品。1990年,国务院办公厅转发商业部《关于计提商业经营批发和个体商业从事长途贩运、批量销售业务有关问题的意见》,有条件地放开了城乡长途贩运,取消了投机倒把的污名。这些改革实际上放开了农民小范围自由流动及自主务工经商的权利。二是对农民自主建小城镇持默许态度。这一时期在东南沿海的不少地方,农民开始了自筹资金投资建设小城镇的尝试。温州市龙港镇采取土地有偿使用,农民自筹资金建房,乡镇企业集资建设城镇投资基础设施的方式,推动镇区建设快速发展,成为著名的农民第一城。三是在户籍制度上为小城镇开出一个小口子。1984年中共中央《关于1984年农村工作的通知》提出,“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。

尽管如此,农民的城市化并不满足于“划地筑城”的格局。在城市管理体制改革没有启动、计划经济时期形成的城乡二元体制没有得到真正触动的情况下,允许以自理口粮在集镇落户的政策对农民的吸引力并不大。1990年全国自理口粮人口428万人,到1993年仅增加到470万人,三年间只增加了42万人。在小城镇集聚了大量户口未迁入的流动人口。1985年,江苏省7县小城镇人口普查显示,在城镇居住但户口不在城镇的人口比例达到了13.3%,个别县的比例达到21.9%,在城镇工作的流动人口比例达到了27.(点击此处阅读下一页)

进入 刘守英 的专栏     进入专题: 中国农民   城市权利   城镇化  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/108772.html

10 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网