梁君瑜:行政诉权论:研究对象、现实意义与轴心地位

选择字号:   本文共阅读 194 次 更新时间:2018-03-08 01:24:31

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梁君瑜  

   摘要:  学界对行政诉权论之研究对象、现实意义与学理地位普遍存在认知不足,已导致我国的行政诉权研究迟滞不前、避重就轻,亟待澄清。在研究对象上,行政诉权论应围绕“行政诉讼当事人请求法院依法公正审判的程序权利”进行。在现实意义上,行政诉权论之研究攸关保护相对人的合法权益、监督行政权的依法运行、实质性解决行政纠纷、维护公共利益与行政法律秩序、塑造公民人格意识与国家法治底蕴。在学理地位上,行政诉权论处于行政诉讼法基础理论之轴心地位,借助其与行政诉讼目的论、标的论、类型论在研究层面上的勾连,将有利于推动行政诉讼法学科内部“荣辱与共”之理论发展趋势的形成。

   关键词:  行政诉权;轴心地位;行政诉讼目的;行政诉讼标的;行政诉讼类型

  

   行政诉权之提出是人权保障理念不断固化与深化的历史必然趋势,也是传统诉权理论研究(聚焦于民事诉权)随时代发展而趋于精细化的结果。近年来,我国关涉行政诉权的研究较为薄弱[1],绝大多数研究未能触及行政诉权的本质、内容、构成要件等本体部分,而是局限于对诉权保障等外围式问题的探讨,且多以受案范围或原告资格作为单一考察视角[2]。目前,国内唯一对行政诉权展开系统论述的仅薛刚凌教授于1999年出版的专著——《行政诉权研究》。不可否认,国内对行政诉权研究之淡漠,很大程度上缘于“借鉴民事诉权研究”的路径依赖思维。在民事诉讼法学发展史上,诉权的意义在于定位实体法与诉讼法之间的关系、逐步实现二者的分离,因这部分意义早已实现,故晚近的研究重心已由“民事诉权论”向“民事诉讼要件论”迁移。与此相应,“诉权否认说”已获得一批支持者[3]。然而,这种迁移却不宜发生于行政诉讼,因为对后者而言,行政诉权仍承载着人们对抗公权力侵害的重要使命,且“诉讼要件论”更多是从法院如何行使审判权的角度思考问题,而对人们如何利用诉权缺乏足够关怀。“为了克服这种无视利用者立场的解释论及立法论,作为确立以制度利用者为先的解释及立法的指向标,诉权之观念还具有其实际意义。。”[4]

   我国的行政诉权研究之所以遭受冷遇,除了对“民事诉权研究”形成路径依赖的原因外,还有对行政诉权论之现实意义与学理地位认知不足的原因。在行政诉讼法基础理论中,行政诉权论处于轴心地位,其与行政诉讼目的论、行政诉讼标的论、行政诉讼类型论等基础理论息息相关,彼此呈现出一种学科内部“荣辱与共”的理论发展关系。深化行政诉权研究不仅直接对人们有效行使诉权产生积极影响,而且间接起到沟通行政诉讼法学中的各项基础理论、推动我国行政诉讼法学向纵深发展、指导行政诉讼制度不断完善、实现依法治国之宏伟蓝图等作用。有鉴于此,本文尝试对行政诉权论的研究对象、现实意义与轴心地位作一番初步勾勒,寄望抛砖引玉,藉由重申行政诉权论之重要性,唤起国内学人研究行政诉权的热情。

  

一、研究对象之界定:何为行政诉权

  

   (一)行政诉权之定义:观点纷争及其评介

   我国学界对行政诉权之定义存在三大认识分歧。第一,行政诉权是否属于单纯的程序性权利?有观点认为行政诉权是双方当事人在行政诉讼过程中享有的程序性权利之总称[5];相反观点则指出行政诉权不只是为实体权利服务的纯程序性权利[6]。第二,行政诉权是否仅限原告享有?有观点认为行政诉权是一种单向权利,行政机关没有起诉权与反诉权[7];相反观点则主张应赋予行政机关起诉权与反诉权[8]。第三,行政诉权是否仅属救济权或保护权?有观点认为行政诉权是起诉人要求法院以判决保护其合法权益的权利[9];相反观点则认为将诉权界定为司法救济权、司法保护权并不全面,还应包含司法解决权,毕竟有些诉讼并不涉及一方权益受损的问题[10]。围绕上述分歧,我国学界的代表性观点可被归纳为下列四种。

   其一,司法保护和帮助权说认为:行政诉权是行政法律关系的当事人在不能自行解决行政争议时,依法请求法院提供司法保护和帮助的权利[11];该权利兼具实体性与程序性,且仅限原告享有,其内容包含起诉权、对不受理起诉裁定的上诉权、获得裁判权[12]。应当承认,该学说之进步在于丰富了行政诉权的内容,没有停留在起诉权的狭隘范围内。但其不足则是忽略了行政诉权的双方性,否定了被告的诉权。同时,该学说有关行政诉权兼具实体性与程序性的认识因明显带有苏联二元诉权说之色彩,故无法揭示行政诉权的本质特征。

   其二,行政诉讼权利说指出:行政诉权是双方当事人基于行政诉讼主体资格,在诉讼过程中依法享有的全部程序性权利之总称。其中,由原告方独享的诉权有起诉权、申请撤诉权等,由被告方独享的诉权主要是答辩权,而双方均享有的诉权则包括提出诉讼请求权、申请回避权、辩论权、质证权等[13]。坦率而言,该学说正确揭示了行政诉权应由双方当事人享有且属于程序权利,的确有进步意义,但其将诉权理解为诉讼权利之总称[14],则不符合诉权“贯穿于诉讼过程始终”之特性。并且,将大量诉讼权利不加区分地贴上诉权标签,也会使基本人权的种类被泛化,同时也将导致行政诉权的独立研究失去意义。

   其三,司法救济权说是对《行政诉讼法》第二条的重申,即强调:行政诉权是指公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯其合法权益,遂向法院提起行政诉讼,寻求司法救济的权利[15]。依此学说,广义行政诉权是指当事人在行政诉讼过程中享有的所有诉讼权利,狭义行政诉权仅指起诉权[16]。不难发现,该说存在三大缺陷:一是将行政诉权与行政诉讼权利相混同;二是将行政诉权局限在司法救济权的狭隘范围内;三是忽略了被告也应享有行政诉权。

   其四,公正裁判权说主张:行政诉权是行政活动中的权利主体依照法定程序,请求法院对有关行政纠纷予以公正裁判的程序权利;其在内容上包含起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权[17]。笔者认为,该学说比前述三种观点都更具有合理性。首先,其明确了行政诉讼两造均享有行政诉权,这符合诉权的平等性与双方性。其次,其揭示了行政诉权属于程序权利,从而与行政实体权利相区别。最后,其主张行政诉权是请求对纠纷进行裁判的权利,没有局限于权益受损时的司法救济权。

   综上,本文持公正裁判权说之立场,主张:“行政诉权系行政诉讼当事人请求法院依法公正审判的程序权利;其内容包含起诉权、获得实体裁判权、获得公正裁判权。其中,起诉权之实现需满足起诉要件的要求,以法院受理为标志;获得实体裁判权之实现需满足诉讼要件的要求,以法院进行实体审理为标志;获得公正裁判权分别产生于诉讼两造系属于法院后,并没有独立的满足某种要件的要求。。。”

   (二)行政诉权之特征:诉权共性与行政诉权个性之兼容

   行政诉权作为诉权的一种,自然具备后者的一般特征(共性)。首先,行政诉权属于公法上的权利,由相对人向代表国家司法权的法院提出。其与行政实体请求权不同,后者乃面向行政主体提出。其次,行政诉权属于程序权利,其有助于保障诉权人的实体权利,但在地位上独立于后者。再次,行政诉权属于第二性权利,即通常情况下并不承认预防性行政诉讼,行政诉权仅扮演事后补救者的角色。复次,行政诉权贯穿于诉讼过程的始终,有别于阶段性的行政诉讼权利。最后,行政诉讼两造均享有行政诉权,不能因为行政主体无权提起反诉或无须借助行政诉讼来履行职责,便主张行政诉权仅为相对人一方所有。此外,笔者认为行政诉权还具有以下专属特征(个性)。

   其一,行政诉讼两造之诉权具有不对等性。行政诉讼两造均享有诉权,此由司法程序的平等对抗性所决定。我们知道,在行政实体法律关系(尤其行政管理领域)中,相对人与行政主体之间不仅在权利义务上不对等,且在地位上也不平等。这是为保证高效维护公共利益而对个人利益作出的必要限制。但当行政争议进入诉讼程序后,相对人与行政主体的地位则走向平等化。行政机关一旦作为当事者出现在法庭上,即有必要就作为争议对象的行政行为加以说明,为了获得胜诉结果,其所作辩论不仅是面向法官的说服,而且也是以国民为听众展示自己的行为及合理根据[18]。如此方可保证双方在地位平等与态度理性的氛围下对话。但行政诉讼中被告享有的诉权内容与原告的并不对等,这体现在三个方面。首先,原告享有起诉权,而被告没有与之对应的反诉权。至于被告的应诉与答辩,前者不属于权利范畴,后者仅属于诉讼权利,皆非诉权[19]。其次,原告享有获得实体裁判权,而被告缺乏这方面的需求。因为从被告的角度来看,当原告被法院以诉不具备合法性为由驳回起诉时,被告支持其行政行为合法性之目的便自动达成,故不涉及获得实体裁判权的问题,而当法院进入实体审理后,被告所主张的是获得公正裁判权,故同样缺乏获得实体裁判权的存在空间。最后,尽管原被告均享有获得公正裁判权,且该权利贯穿于整个诉讼过程,但因两造系属于法院的时间并不一致,故该权利实际存在于双方的时间亦不相同。

   其二,行政诉权具有权力制约之效果。民事审判仅涉及司法权这项公权力,而行政审判则存在相互博弈的行政权与司法权(具体为行政审判权)。行政诉权对行政审判权与行政权均可产生制约效果。首先,行政诉权对行政审判权的制约体现在两方面:(1)行政诉权是启动行政审判权的钥匙。行政审判权属于司法权,遵循不告不理原则,若无行政诉权之行使,法院不能主动介入行政争议。(2)行政诉权决定行政审判权的作用范围。通常情况下,当事人通过行使诉权所提出的权利主张,也是法院审查及裁判的对象。其次,行政诉权对行政权的制约由前者之行使目的所决定。行政诉权之行使具有监督行政机关依法行使职权的目的。例如,对超越职权、滥用职权的行政行为,各国法院一般采取撤销判决的方式处理,体现出一种事后监督机制。又如,日本的行政诉讼类型中就存在一种专门用于处理“国家或公共团体的机关相互间权限之有无或者其行使上纷争之有无”的机关诉讼[20]。

   其三,行政诉权具有公益性。行政权虽不是天使,但不可否认在一个法治国度中,其行使应以公共利益为依归。一旦行政主体或其成员在实施行政行为时注入公共利益以外的考量,将很可能构成滥用职权。作为一种对偏离公共利益轨道之行政权加以监督、纠正的机制,行政诉权自然也具备公益性。详言之,行政诉权的公益性体现在两方面:(1)经过行政诉权之行使,无论原告主张的个人利益是否实现,行政法律秩序在客观上都已得到维持;(2)行政诉讼可划分为主观诉讼与客观诉讼,其中,客观诉讼之启动不以原告的权利或法律上利益受侵害为前提;学理上认为,在公共利益遭受威胁的案件中,可能并不存在直接的受害人(例如对不可再生资源的破坏性开采),此时作为普通民众的原告所损失的仅为反射利益,但即便如此亦不影响其提起客观诉讼[21]。

   (三)行政诉权之辨识:与易混淆概念的比较

1.与民、刑事诉权之比较。行政诉权与民事诉权存在以下区别。首先,请求法院处理的对象不同。行政诉权是请求法院对行政纠纷作出公正处理的权利,通常表现为对被诉行政行为的合法性加以评价。民事诉权则是请求法院对民事纠纷作出公正处理的权利,通常围绕民事实体权利是否存在、侵权事实是否发生、如何进行赔偿等问题展开。其次,行使诉权所追求的目的与所发挥的功能不同。行政诉权除解决行政纠纷、实施权利救济外,还具有监督行政行为之目的,客观上也发挥着维护公共利益与行政法律秩序的功能。民事诉权之目的则为解决民事纠纷与保护人身权、财产权等,其在功能上更侧重于私权保护。再次,受诉权制约的权力内容不同。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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