夏小林:国资转让、减持底线要坚持社会公平

选择字号:   本文共阅读 2980 次 更新时间:2006-08-28 23:57:10

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夏小林  

  

   国资委“初定”的国资转让和减持比例方案有缺陷。在垄断和竞争型领域的上市公司中,已经出现“国有企业绩效优于民营企业”的关键时候,方案提出没有体现社会主义价值观的转让和减持标准,主张空前大量减持国资不妥,后续的“乘数效应”更需警惕。当今的国际环境中盛行丛林规则,私有化不能救中国,更非强国富民之道。

   建议:第一,修正国资委关于国资转让和减持比例底线的“初定”方案,制定竞争性领域的上市公司中国资可以绝对控股的规定,提高关键领域上市公司国资控股的底线。第二,研究制定使国企改革决策受到人大制衡和监督的方案。加快制定《国资法》。第三,研究制定在省、自治区和直辖市实行一地一个,或者,数地联合组织一个淡马锡式控股公司的方案。第四,扩大政治参与。

  

   一、方案主张空前的大量减持国资不妥,会诱发国资从众多领域的大中型企业大规模退出的“乘数效应”。方案使用的国资进退标准混乱,忽略了社会主义的价值观和实现社会平等的经济基础。

  

   2005年11月,一份刊物披露了国务院国资委“初定”的关于国资转让和减持比例底线方案的主要内容:

   国家国资委初定股权分置第二批试点国企减持比例底线:第一类,国家绝对控股的企业,国家控股比例底线设在51%;第二类,属于控股股东主业范围,控股股东的最低持股比例不低于35%;第三类,大量竞争性行业和领域的上市公司,按照25%左右的股权比例决定资金进退。(1)

   另外,最近国家国资委又提出,股权分置改革后,国资持股比例下限将按8个行业5类划分。主要内容是:

   8大行业包括:农业、制造业、高新技术业、资源、金融保险、零售、运输、文化传媒业。8大行业必须保持国资的最低比例,由以下5大分类决定。

   5大类分别为,第一类,国家安全行业,国资持股约60%;第二类,资源及高新技术行业,国资持股约51%;第三类,农业及制造业,国资持股约35%;第四类,大量竞争性上市公司,国资持股约25%;第五类,零售行业,国资持股约10%。(2)

   如何评价这个“初定”将行的方案?

   第一个评价是,方案主张空前的大量减持国资不妥,后续效应更需警惕。实施这个方案的后果,是“股权分置改革后”,大量国资(约三分之二的净资产和市值)将从上市公司退出,并且会对更多的非上市公司产生示范效应,从而可能诱发促进国资从竞争性领域和其它领域的大中型企业大规模退出和流失的“乘数效应”。在这方面,东北三省国企改制从2005年中的“大跃进”到2006年2月的“急刹车”,就是一个反、正经验具全的例证。(3)

   从这个方案的政策目标看,是大量关键和非关键领域国有上市公司(包括央企)的国有股权被稀释:

   在第一、二类领域中,国资持股比例下限甚至可以低于德国电信公司私有化后,政府保持了70%股权的标准。

   在第三、四、五类领域中,大量竞争性国有上市公司的股权结构要大变脸,成为国有资本相对控股或者仅仅是参股的公司。相应的,私人、外资和非国有投资机构将拥有更大量的生产性资本,他们控股农业、制造业、零售行业和其它大量竞争性上市公司的大门由此大开。

   国有上市公司都这么做了,地方上的其他国有及控股的大中型企业完全可以照猫画虎。因为,其中有太多的利益在诱惑相关的强势集团。这方面原拉美、苏东的转轨经验可谓是殷鉴不远。

   中国证监会的统计显示,截至2005年11月底,沪深两市上市公司1381家,总市值31095.16亿元(人民币,下同),流通市值10135.70亿元。(4)其中,根据有关机构和专家的计算,2005年6月,有近900家国有上市公司,形成了3474亿股国有股,其净资产和市价总值分别约为10000亿元和17000亿元。(5)如果按照方案中“股权分置改革后”国资减持标准的底线运作,其中三、四、五类中的“大量竞争性上市公司”将成为私人、外资和非国有投资机构可以控股的公司。如果按照这五类领域国资持股比例底线的平均数36.2%计算,原市价总值将减少63.8%,出让额为10846亿元,保留额为6154亿元。以此标准计算,国有上市公司的净资产也将减少63.8%,出让额为6380亿元,保留额为3620亿元。(6)

   另外,有专家指出,如果“全部国有上市公司的股改对价按目前试点企业的方案‘10股送3股’计算,1042.2亿股国有股、价值近3000亿元的国有净资产和市值5000多亿元的国有股票将进入流通股股东腰包;而且这一数字还未考虑股权分置改革后国有股的进一步增殖空间。所以,按目前对价水平,股改将使少数人无偿获得5000多亿元的国有股票,这完全是一种分吃国有资产的大餐行为”。(7)

   上海市的最新经验还表明,需要政府高度警惕股改后国资对上市公司的控股程度下滑,在一个全流通的市场里很容易失去公司控制权的问题。(8)

   问题来了:凭什么标准和价值观这么搞?

   第二个评价是,方案提倡的国资进退标准既混乱,又大失偏颇。主要问题有三,一是具体标准混乱,起不到规范作用;二是透出了国资在关键领域明显减少,从竞争领域基本退出的政策主张,二是忽略了社会主义的价值观和实现社会平等的经济基础。

   首先,方案在确定上市公司的国资转让和减持比例底线时,在分类上使用的标准混乱。有产业标准,如“制造业”、“农业”、“零售业”;有政治标准,如“国家安全”;有技术标准,如“高新技术”;有市场结构划分标准和企业标准混用,如“大量竞争性公司”。

   方案在涉及第一、二类国资绝对控股企业时,使用了“安全”、“资源”和“高新技术”等标准。这些标准的内涵已经有些交叉、重合,边界不清。

   方案在涉及在第三、四、五类领域中的国有上市公司时,概念和用语出现了明显的混乱,因为,这三类领域中,“农业”、“零售业”和“大量竞争性上市公司”,都是用“竞争性行业”一词可以概括的。特别是,我国的39个工业行业中(包括 “制造业”),95%的行业都是竞争性行业。唯一处于高位垄断是石油和天然气开采业,唯一处于中位垄断的是石油加工及炼焦业。可见,我国的产业集中度低下,竞争关系普遍存在,如果国资大量“退出竞争性上市公司”以及农业、零售业,并波及其它非上市的国有及控股的大中型企业,最终可能导致基本卖光工、商、农领域中的国资,最好的结果也是国有控股公司最小化、最少化。

   另外两个相关问题是,1、在国资可以不控股的竞争性领域中,有不少关系国家安全,关系国家控制力、影响力的重要行业和企业。比如,矿产资源、电子、运输、电力蒸汽热水生产供应业、煤气的生产和供应业、自来水的生产和供应业,等等。(9)那么,这些竞争性领域中的重要企业,国家到底是控股还是放弃控股呢?

   2、就是在第一、二类的“安全”、“资源及高新技术”领域,其中的不少企业也属于竞争性领域。如电子、运输业中的一些大企业。这些企业凭什么就不能享受““大量竞争性上市公司”的待遇呢?而身处第三类的农业企业,说不准什么时候就事关“安全”了。而就是现在,要论证农业事关国家“安全”,也是轻而易举的事情。

   以上的种种乱相,反映了有关方面在敲定国资进退方案时,指导思想混乱,而方案的理论背景总让人嗅出一股新自由主义的味道。

   其次,方案主张国资从竞争性领域基本退出。方案中使用的划分标准乱,但是,其不乱之处是:规定了三、四、五类的竞争性领域上市公司在进行国资转让和减持时,国资可以按照65%——90%的比例退出。这体现的是国资从竞争性领域基本退出的政策思路,离开新自由主义“全部退出”的主张并不太远,说两者是“五十步笑百步”的关系,似乎不算太过。(10)

   另外,我们还注意到,方案中的这些标准有些偏离于国资委关于央企资本在四大领域集中的标准说法。那里,李荣融主任曾表示,国资要在竞争领域中“具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域”集中,在“具有较强国际竞争力的大公司大企业集团”集中。(11)说法相互矛盾,两个声音,听谁的?

   再次,普适性的橡皮筋标准不能体现社会主义市场经济的性质。方案在制定上市公司的国资转让和减持比例底线时,一方面以 “竞争性领域”为由,主张国资从这类领域大规模退出;另一方面,以“安全”、“资源”和“高新技术”(还可以加入“公益性”)等普适性的橡皮筋标准为由,主张这些领域中的上市公司继续由国资控股。

   但是,国际经验告诉我们,“安全”、“资源”、“高新技术”和“公益性”类的理由或控股标准,是具有普适性的橡皮筋标准,并不显示一个社会、一个国家的性质和基本价值观。例如,德国政府控制电信、邮政、铁路和大部分银行,奥地利政府控制钢铁业,英国政府控制石油、煤矿和宇航,美国政府控制航天、核心军工和投资于大规模长期性的战略性技术开发,芬兰政府在竞争性领域控制着一批高效的国有企业,日本政府控制国铁、电信、烟草公司,普京宣布1063家战略性企业不私有化后,又宣布要在石油天然气行业搞一些“国进民退”。类似的例子不胜枚举。

   比较各国政府保留国企的行为,第一眼看到的是“安全”、“资源”、“公益性”和“高新技术”类的控制标准具有普适性,包括中国在内,大家都可以随便用,它们并不体现不同社会在性质上的实质性区别。 (12)

   第二看到的是这类标准是橡皮筋标准,圈入的行业、企业可多可少。左翼上台 ,圈入的行业、企业就多;右翼上台,放出去的行业、企业就多。(13)

   最后,方案没有充分考虑实现和发展社会公平的社会主义要求。社会主义制度的特点,是要通过形成相当数量的国有资产来大幅度弱化直至消除前社会制度中的两极分化,从低水平到高水平逐步实现社会平等和人的自由发展。社会财富的构成以公有制为主体,既是社会主义市场经济保证在比其他经济体更为平等的条件下,实现全社会福利最大化的基础,也是完善国家治理,“国家从效率、公平和竞争利益方面对市场实体进行调控”的必要条件。(14)因此,国资委在制订国资转让和减持比例底线时,既要使用“安全”、“资源”、“公益性”和“高新技术”类型的普适性控制标准,更要注意保持公有制的主体地位,以体现资产分配的公平性,并以此为基础实现收入分配的公平性目标。

   在改革中,平均主义需要纠正。但分配公平、制度和效率之间的联系具有不可分性的观点要坚持。(15)

   反过来看,今天西方学者通过对私有化运动的实证分析也一再发现,在私有制下,初始不平等即“资产不平等对消费增长具有非常有害的影响”(Ravallion 1998)。(16)同样,“收入的初始不平等对未来的增长速度具有十分消极的、统计上十分重要的影响”(Clarke 1996)。(17)有的学者甚至发现,“最初极不平等的财富分配造成的影响能够永远持续下去,并且长久地限制增长”(Banerjee和Newman 1993)。(18)不平等还会带来各种社会危机。在私有化中,所谓的具有安抚性的“机会平等”也没有挡住全球的贫富分化愈演愈烈,(19)大量财富被用于战争和少数人的挥霍浪费。(20)以至于联合国开始出头在初次分配领域号召跨国公司实行“企业社会责任”,在二次分配领域组织富国在财政上帮助穷国,硬是要干预各国经济,并忙于维护和平。

所以,从正、反两方面看,方案在制订上市公司国资转让和减持比例底线时,(点击此处阅读下一页)

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