贺雪峰:乡村治理现代化:村庄与体制

选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2018-02-27 01:29:23

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贺雪峰 (进入专栏)  

   摘要

   从乡村社会内部来看, 当前中国农村正在发生巨大分化, 不同地区的农村差异很大。大体可以将中国农村划分为两种类型:一种是农村人口流出、留在村庄农民仍然从事传统农业的中西部农村地区;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高, 农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村。当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择, 并且这种选择仍在进行中。只有形成与当下中国农村相匹配的乡村管理体制, 才能实现可行的基层治理现代化。

  

  

   当前中国正处在快速变化时期, 从乡村治理的角度看, 同时有两个重要的变量在中国不同地区发生着不同的变动, 因此形成了当前中国乡村治理的复杂样态。本文拟就此进行初步讨论。

   影响乡村治理现代化的两个重要变量分别是乡村社会本身和乡村管理体制或制度。从乡村社会本身来看, 当前中国农村正在发生巨大分化, 不同地区的农村差异很大。大体来讲, 可以将中国农村划分为两种类型:一种是农村人口流出、留在村庄农民仍然从事传统农业的中西部农村地区, 这些地区的农村虽然与传统封闭型农村已有较大差异, 但仍然保持了传统农村的主要特征;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高, 农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村, 这些农村已经成为沿海城市带的一部分, 从农民收入、就业到农村社会结构、生活方式、居住方式等等方面都与传统农村差异极大, 某种意义上接近了城市或就是城市的组成部分。这样, 我们就可以将中国农村划分为两种类型, 一种是人口流出的农业型的以中西部地区为主的传统农村, 一种是人口流入型的已经工业化的以沿海发达地区为主的城市化了的农村。

   从乡村管理体制来讲, 当前中国城市化了的农村地区就可能产生与之相适应的从城市管理体制中借用过来更加现代、规范、复杂及正规的体制, 还有一种就是传统的乡村管理体制, 或者叫作传统管理体制。

   有学者认为, 运用整体性治理范式, 可以为我们解决当下中国乡村治理存在的诸多问题、化解农村社会转型风险, 推动乡村治理变革, 实现乡村治理现代化。相对来讲, 农村本身的类型是客观的, 而在农村实行何种管理体制则有相当的选择性。当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择, 并且这种选择仍在进行中。为此, 我们来讨论农村类型与管理体制的匹配情况, 并一一进行分析。

   这样我们就形成了四种理想类型的匹配。

   第一种理想类型是传统村庄与传统体制的匹配;第二种理想类型是城市化了的村庄与传统体制匹配;第三种理想类型是传统村庄与现代体制的匹配;第四种理想类型是城市化了的村庄与现代体制的匹配。

   相对来讲, 第一种和第四种理想类型都可以被视作比较成熟的有效的匹配, 第二种和第三种则可以视作某种意义上的错配。我们首先对村庄类型和体制类型进行分析, 再一一分析以上四种理想类型的匹配逻辑, 最后重点讨论第三种理想类型, 在此基础上提出对当前基层治理现代化的若干建议。

  

  

   首先, 我们必须对当前中国的农村有深刻认识。改革开放前, 中国实行的是全国统一的人民公社体制, 农村社会相对封闭, 农民较少流动, 农民主要收入都来自村庄之内, 主要从事农业生产。虽然全国不同地区农村的种植结构不同, 气候条件不同, 村庄结构不同, 甚至农民的经济条件也不同, 但全国农民都主要在生产队内从事农业生产, 主要收入来自农村, 集体生产, 集体分配。从这个意义上说, 全国只有一种类型的农村, 那就是人民公社“三级所有、队为基础”的农村及社队体制。

   分田到户以后, 社队体制解体, 农民按人均分土地, 农户承包土地耕种并从土地中获得收入, 体制上是以承包制为基础的统分结合的双层经营体制, 农户承包土地所要尽的义务是“交够国家的, 留足集体的”, 剩下都是自己的。

   全国农村的分化也是自分田到户前后开始的, 最早是上世纪七十年代苏南乡镇企业的发展, 即农村工业化。农村工业化为农民提供了农业收入以外的二、三产业收入, 农民离土不离乡, 就地工业化。稍后, 以浙江为典型的个体私营经济的发展, 以珠三角为代表的招商引资、“三来一补”工业化的发展, 不仅开启了沿海地区农村迅速的工业化进程, 而且吸引大量外来农民工务工。在上世纪八、九十年代曾有一波全国范围的乡镇企业的快速发展, 乡村工业化在全国几乎所有农村进行。不过好景不长, 到上世纪90年代后期, 乡镇企业本身的小散乱的弱点以及产权不清晰的缺点, 导致绝大多数乡镇企业都倒闭了。

   在世纪之交, 取消农业税前后, 沿海地区农村工业化继续推进, 而中西部农村变得萧条起来。越来越多中西部农村青壮年农民进城务工经商, 其中相当部分就是到了沿海发达地区农村务工经商。沿海发达地区农村农地变成了建设用地, 农业被二、三产业替代, 乡村工业化带来了农村社会的深刻变化, 大量外来农民工流入也对传统村庄秩序造成巨大冲击。沿海发达地区农村经济和社会基础的变化对上层建筑提出了要求, 如何适应农村变化的需要产生出新的乡村管理体制, 以保持社会秩序, 就是题中应有之义了。

   已经工业化且有大量外来农民工涌入的沿海发达地区的农村, 已完全不同于传统的以农业为主的相对封闭的农村。这样的农村就是我们所说的城市化了的农村。

   同时, 在全国绝大多数农村, 虽然在上世纪八十年代有过工业化的萌芽, 但很快就随着乡镇企业的衰败而中止。因为农民承包土地有限, 大量农村剩余劳动力因此开始离土进城、务工经商, 而由年龄比较大的老年人留村务农。这样就在全国绝大多数农村形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式, 农户家庭并没有放弃农业收入, 却又增加了城市务工经商收入。越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商, 就留下了部分农村获利机会, 以让无法进城或不愿进城农户增加了从农村获利的可能。取消农业税以后, 农户家庭进城的潮流进一步深化, 更多农村劳动力进城, 更多农民家庭进城, 以及更多农民家庭在城市买房安居。不过, 总体来讲, 当前村庄中仍然有大量需要依靠土地与农业获利机会生存的农户, 他们仍然在农村生产生活, 其中最重要的是占到全国大约70%农民家庭的“以代际分工为基础的半工半耕”家庭, 年老父母仍然留村从事农业生产, 同时, 几乎所有进城农户都保留了返乡的可能性, 以在自己无法体面进城时返回农村。也就因此, 虽然当前中国绝大多数村庄中, 随着越来越多农民进城务工经商, 村庄边界开放, 农民收入多元化 (主要是城市工资性收入) , 村庄却并未消失, 且农业依然在当前和未来农民家庭收入中占据重要位置。这样一种人口流出、相对衰败的农村是完全不同于前面所讲城市化了的沿海发达地区农村的传统农村。

   当前中国城市化了的农村占比其实很少, 但影响力很大, 且十分活跃, 具有高度生产能力。而中西部传统农村占比很大, 却相对被忽视了, 影响力也就自然有限。

   我们再来看体制。

   当前占中国农村绝对多数的传统农村也已不同于分田到户之初的农村, 其中最大的不同就是农户收入中外出务工收入占比越来越大, 村庄中越来越多青壮年劳动力进城务工经商, 可以获得远比过去多的收入。同时, 大量农村青壮年劳动力进城, 也就让渡出来部分农村获利机会, 从而让留守农村人员有了在农村增加收入的机会。

   传统农业型村庄的如此改变对乡村社会的影响很大, 首先体现在对谁来当村干部造成了冲击。农村青壮年大规模外出务工之前, 农户收入主要来自农村和农业, 村干部是兼职的, 农村干部除了可以继续种田获得农业收入以外, 还可以获得当村干部的误工补贴。因此, 无论误工补贴有多低, 村干部依然属于村庄较高收入者, 因为村干部比一般农户多了误工补贴这一块。大量农村青壮年进城务工以后, 一般农户中老年父母务农, 年轻子女进城就使有进城务工的农户家庭比不进城务工村干部家庭多了务工收入, 而从当前中西部地区村干部误工补贴来看, 一般误工补贴只有几千元, 远远低于进城务工收入的三、五万元。这样一来, 年富力强的农村精英就不可能再当村干部, 因为当村干部的收入比其他农户要少。因此, 中西部农村村干部开始由另外两种人来担任, 一种是年龄比较大、不适合进城务工的群体, 特别是老村干部, 他们当了一辈子村干部, 也不会干别的了, 进城务工也错过了机会。二是在农村有各种获利机会的“中农”, 比如通过流入土地形成适度规模经营、办有小作坊、当经纪人、经营农资农机、规模养殖等等从而可以获得不低于进城务工收入的农民, 就可以兼职当村干部, 或村干部“中农”化, 才能当得下去。当前中西部农村实际上普遍出现了村干部“中农”化现象, 通过村干部中农化, 在农村青壮年劳动力大量进城背景下, “谁来当村干部”问题平稳化解。

   取消农业税后, 村干部工作以及乡镇工作都与之前相比发生了重大变化。取消农业税之前, 乡村工作的重心是完成收粮派款和计划生育任务, 同时组织农民冬修水利。乡镇为调动村干部完成收粮派款任务的积极性, 几乎都倾向保护村干部, 村干部在对待农民群众时就可能会比较蛮横。乡村之间容易形成利益共同体, 干群关系变得紧张。取消农业税后, 国家不仅不再向农民收取税费, 而且持续加大向农村的转移支付力度, 农村工作重点变成分配自上而下的各项国家政策资源, 基层治理的重点就是要约束村干部在分配资源时的优亲厚友, 因此就需要在乡村治理中强调“公正公开公平”。

   村干部“中农化”和乡村治理中由乡村利益共同体到强调资源分配中的“公正公开公平”, 几乎都发生在世纪之交的取消农业税前后, 是对之前乡村管理体制的略微修正。这样一种体制仍然可以称为传统的乡村管理体制, 即村干部兼职化, 乡村治理以解决问题为导向, 乡村治理简约化。

   改革开放以后, 东部沿海地区一些农村迅速工业化, 比较有代表性的是三个地区即苏南、浙江、珠三角。到现在, 这三个地区农村基本已经工业化了。最重要的有两条, 一是当地产业形态从以农业为主变为以二、三产业为主, 二是大量外来农民工进入就业。从而, 这些地区变成了城市化的农村。虽然这些地区仍被习惯性地看作农村, 仍然有村庄和村干部, 实际上无论是产业形态还是社会形态都与城市差异较小, 也因此有越来越多农村正改为居委会 (村改居) , 并实行城市化的管理体制。所谓城市化的管理体制, 主要有两点, 一是村干部的职业化, 二是管理手段的规范化。村干部不再是拿误工补贴的不脱产干部, 而是拿工资的职业化干部, 村务管理必须规范按程序, 依法依规, 办事留痕, 每一件事情都要形成文字存档。这样一种现代的城市化了的管理体制, 就成为与城市化了的农村相匹配的一种类型。与城市社区有所不同的是, 城市化了的农村都是以村社集体土地所有制为基础的, 集体土地非农使用会产生巨大的土地增值收益, 土地增值收益的分配会极大地强化村社集体的共同体意识, 从而形成城市化了的农村与真正城市社区的差异。从体制上看, 最重要的方面就是城市化了的农村具有村社集体这一强大体制力量。这尤其表现在苏南和珠三角这两个城市化了的农村地区。

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本文责编:陈冬冬
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