郑秉文:国外NDC对我国社保制度改革出路的启发

选择字号:   本文共阅读 4770 次 更新时间:2006-08-27 23:13:03

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  世界范围的社会保障制度改革如果从上世纪70-80年代算起已有几十年了。世界各国在社保制度改革中各自探索适合本国国情的制度,不断予以创新;其中最著名和最优影响力的,当属1981年智利完全私有化的改革和90年代以来欧亚七国的名义账户制改革。

  到现在为止,欧亚七国名义账户制的改革正好进行10年了。与智利DC型完全积累制改革相比,名义账户制这个崭新的制度创新既可以避免天文数字的转型成本,又可以回避发展中国家资本市场不成熟的这个现状,被许多国家所看好,甚至像日本这样发达的国家也在跃跃欲试。那么,欧亚七国10年来实行名义账户制的效果到底如何?它给世界各国能带来什么样的启示?

  世界银行组织几十位世界顶尖经济学家撰写了《养老金改革:名义账户制的问题与前景》。虽然名义账户制从它诞生之日起学术论文就层出不穷,卷入的学者越来越多,但是,作为专门研究名义账户的专著,这还是第一本,是世界银行的一个重要研究成果,是养老金研究领域一本必读书,它汇集了世界经济学家迄今为止研究名义账户制的主要最新成就,是对十年名义账户制的实践效果进行的一次检验和评估。难能可贵的是,为了使中国读者能够在第一时间看到这本书,早在草稿阶段中文版就开始着手翻译,现在终于得以是中文版与英文版在2006年同步出版发行。该书2006年6月由中国劳动保障出版社出版发行。

  该书有如下10个重要特点:

  第一,对名义账户制的概念做了理论上的界定和研究,甚至对名义账户制的英文术语重新也做了重新界定,在缩写上虽然还同样都是NDC,但是英文单词做了更换。对名义账户制若干基础概念进行了理论演绎,对名义账户制与实账积累制不同条件下对分配与效率的影响进行了比较,对名义账户制的诸多属性进行了逐一讨论;从微观和宏观经济学的角度分析了名义账户制对劳动供给和储蓄等方面产生的影响和内部激励问题,论述了名义账户制的微观条件和宏观条件;从保险和社会保障经济学的角度,分析了名义账户制在以下养老金制度频谱中的位置和特征,即积累制vs.非积累制、精算制vs.非精算制、DB制vs.DC制,等。

  第二,对实行名义账户制的历史背景进行了深入的分析。该书对关心名义账户制并对其进行可行性研究的国家日益增多的原因做了介绍,并对包括一些发达国家在内的国家实行名义账户制的可行性和适用性进行了探讨。之所以有这么多国家对其非常感兴趣,是因为这个新制度具有一些DB型现收现付制和DC型完全积累制所不具备的优势。首先,对成熟的发达经济体来说,他们如果克服DB型现收现付制财务不可持续性的困难,就需要制度转型;向积累制转轨是有成本的,即存在着“隐性养老金债务”(IPD),它来源于国家养老金制度对退休人员和就业人员所承担的一种义务。从非积累制向积累制进行转轨将使IPD显性化。但是,这个显性化的转型成本常常是不可承受的,在一个成熟的养老金制度下,其IPD累计总量可达公共养老金年度支出的20-30倍,占这些国家GDP的5-15%左右,相当于隐性债务占GDP的100-450%。瑞典和意大利引入名义账户制就避免了巨大的转型成本的困难。其次,对前东欧一些经济转型国家来说,他们除了要克服转型成本以外,采用名义账户制还避免了这些国家金融市场幼稚和资本市场不成熟的困难。拉脱维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯坦等转型国家引入名义账户制的目的之一就是为了避免其金融市场不成熟的障碍。

  第三,对名义账户制的许多关键问题进行了争论。这里最关键的问题之一是收益率的计算与设定问题。名义账户制的缴费收益率是由政府设定的,或说是虚拟的,而不是市场投资收益的真实结果,它与非积累制的利率非常相像,它基本等于制度内缴费工资的增长率。从理论上看,名义账户制是一种基于精算意义上的公平的养老金制度。名义账户制的出现彻底改变了传统的待遇结构即将DB性质改造成DC性质,但同时又保留了非积累制的制度本质。

  第四,对名义账户制度的特征进行了分析比较。例如,它不具有再分配的性质,但可以引入一些再分配的因素,例如进行某些显性和透明的转移支付;第二个特征是它非常透明、简单、易懂,个人缴费与未来收益紧密联系起来,对劳动供给和退休决策具有正面的激励作用,个人缴费不被看成是一种税收,从而减少了劳动力市场的扭曲;第三个特征是一般来说需要一个稳定性质的基金,以应对经济和人口波动的冲击;第四个特征是名义账户制虽然将个人资源分配在不同生命周期之中,但它可在全国范围内进行统筹即现收现付制的框架内进行分配。第五个特征是政治家必须要对其精心设计,否则就不能达到制度的最优设计,例如,如果名义利率如果选错了,或者寿命预期预测出现误差,制度的财务可持续性就要受到影响。

  第五,将名义账户制与积分制进行了比较分析,在此基础上,将名义账户制的透明性、充足性和稳健性与之做了对比,认为,名义账户制具有抵抗各类经济和人口风险冲击的能力,具有边际上和平均上的精算公平性,德法两国积分制与瑞典体制具有一定的概念等价性,甚至是名义账户制的某种变体,积分制向名义账户制转型具有一定的可能性。

  第六,从理论和概念的研究延伸到对名义账户制若干政策设计的研究。其内容包括从DB型现收现付制向名义账户制转型过程中的成本计算和“既得权利”等多方面的政策设计细节,包括欧洲背景下人口演变对名义账户制的影响,对名义账户制在中低收入国家的有用性与适用性也进行了研究,例如中低收入国家实行名义账户制对其减少经济扭曲和提高制度支付能力和财政可持续性等方面所具有的优势比较等,甚至还讨论了一些国家在引入名义账户制过程中的得失和教训,很富有启发性。

  第七,对已引入NDC的几个典型案例国家效果的评估。欧亚七国的实践证明,他们的NDC运行总的来说基本正常,该书给予了客观的评估,对发展前景做出了认真的预测,得出的结论是,有些国家的情况好些,有些则存在不确定性,其原因是多种多样的。

  第八,对国外NDC实践的考察。西欧、东欧和东亚几个国家正在对其向名义账户制转型可能存在的潜在问题与收益进行比较和论证,他们普遍认为,向强制性积累制支柱转型并不一定是个可选方案,因为为转型成本筹资是个巨大的障碍;参量式改革不足以给制度带来长期财务可持续性;因此,NDC即名义账户制可以成为一个把微观经济激励与无需转型成本的现收现付融资方式相结合起来的可行思路。

  第九,名义账户制虽然不是一付包治百病的良方,它的适用性不是全方位的,不是万能的,还存在着一个配套改革的问题,但是,对某些情况和背景下的许多国家来说,例如,对没有条件立即建立DC型完全积累制的国家来说,对三支柱比例欲进行调整的国家来说,对老龄化趋势明显并在短期内导致其财务不稳定的国家来说,对金融市场不发达的国家来说,名义账户制可以成为他们考虑的一个备选方案。

  第十,对中国社保制度改革出路的启发。与其他国家一样,在养老金制度向统账结合的部分积累制转型过程中,中国也存在着为转型成本筹资的巨大困难,这是第一个挑战:钱从那里来。效率问题可能是第二个挑战,由于受到金融市场的较大限制,东北三省试点中个人账户的投资收益率只有3-4%左右,远远低于社平工资增长率。上述这两个挑战就足以挑战做实个人账户的效率问题,并且这是中国较长时期内不得不面对的。对中国的深层启发在于,在稳态下的经济体中,从效率上看,名义账户制与做实的账户计划是一样的;但是,在其他经济状态中情况就并非如此了,例如,如果资本市场中资产收益率高于经济增长率(即人口增长率与生产增长率之和),就效率而言,做实的计划就要优于不做实的计划。目前中国资本市场不成熟,风险较大,收益率很低,做实账户的效率就显然赶不上不做实的名义账户的效率。这是一个很简单的算术问题。

  该书的主编是世界银行社会保护局局长罗伯特•霍尔茨曼教授和瑞典名义账户的设计师爱德华•帕尔默教授。此外,还值得一提的是,霍尔兹曼和世界银行养老保险处处长冼懿敏女士与中国社会科学院拉美所研究员郑秉文三人共同撰写了《中文版前言》。该书由郑秉文领衔翻译。为了使中国读者更方便地阅读该书,郑秉文还撰写了近万字的“术语翻译说明”,对一些重要术语做了比较、界定和诠释。

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