朱国斌:香港基本法实施二十年:成就、问题与展望

选择字号:   本文共阅读 563 次 更新时间:2018-02-14 11:17:38

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朱国斌  

  

   1997年7月1日,中华人民共和国恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望(俗称“香港回归”)。这一日,不止是中英之间权力的交接,更是新旧宪制秩序的交替——香港由英国治下的“殖民地”(中国官方并不承认香港是英国的殖民地,1972年联合国大会将香港从殖民地名单上删除,但后者仅意味着香港不是享有自决权的殖民地,无法否认英国在香港实行殖民统治的事实)变为主权国家之下的特别行政区,《香港基本法》取代《英皇制诰》和《皇室训令》,成为香港特区制度的宪制基础。弹指间,香港回归已逾二十年。香港特别行政区的二十年,也是《基本法》实施的二十年。《基本法》之于香港,犹如锚之于轮船。二十年来,尽管经历各种大风大浪,《基本法》始终如“定海神针”,确保香港在风浪中屹立不倒。诚然,《基本法》的实施并非一帆风顺,其间亦曾有过多次重大争议,但这部法律仍然是中央与香港社会之间的“最大公约数”。

  

   一、成就篇:《基本法》实施二十年的成就回顾

   1987年4月,“一国两制”总设计师邓小平在会见《基本法》起草委员会的委员们时表示,“这个基本法很重要。世界历史上还没有这样一个法,这是一个新事物”,“我们的‘一国两制’能不能够真正成功,要体现在香港特别行政区基本法里面”。的确,这份独一无二的宪制性文件为香港回归后的繁荣和稳定奠定了基础。

   毋庸讳言,《基本法》实施过程中有不少争议,但这些争议并不能抹杀《基本法》实施的成就。至少在以下几个方面,《基本法》实施的成就是值得称道的:

   其一,《基本法》取代《英皇制诰》和《皇室训令》,成为香港特区的宪制性法律。《英皇制诰》和《皇室训令》颁发于1843年4月5日,充当英国政府殖民管治香港的规范性文件,前者确立了香港作为英国殖民地的地位,后者规定了殖民政府的组织规范。相对于彼时封建专制的清朝律令,这两份宪制性文件或许有其先进之处,但是它们的方方面面都打上了殖民主义的烙印:从颁发的主体来看,二者由英国女王颁发,未征得香港居民的同意或谘询香港居民的意愿;从规定的内容来看,二者确立了集权的总督制,总督由英国女王任命英国人担任,没有任何民主可言;从修改的程序来看,英国国王随时有权对二者作任何修改,没有任何权力约束的概念。《英皇制诰》和《皇室训令》的制定和修改,均以英国的统治利益为依归,不以香港人民的利益或意愿为转移。较之于前两份宪制性文件,《基本法》不失为一份优秀的宪制性文件:《基本法》由基本法起草委员会起草,期间充分谘询了香港居民的意见,后经全国人民代表大会通过,完全具备制宪的合法性;《基本法》确立了“司法独立,行政与立法既相互制衡、又相互配合”的政治体制,又规定了香港居民的各种权利及自由,充分体现了权力约束和权利保障的核心要素;《基本法》的修改须经法定主体提出,谘询香港基本法委员会的意见,由全国人民代表大会通过,包含了民主和法治的基本元素;从外形上看,《基本法》也具有宪法文件的样子,故常被人们通俗地称之为香港“小宪法”。

   其二,以新宪制秩序取代旧宪制秩序。不同于港英时代,香港特区的宪制性基础为《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,前者为设立特别行政区提供了直接宪法渊源和正当性,后者具体规定了香港特别行政区的运作章程;前者体现了国家主权即“一国”的维度,后者体现了高度自治即“两制”的维度。基于《基本法》确立的新宪制秩序,香港特区产生了新的政府,自1997年7月1日至今,已产生五届政府,历任行政长官董建华、曾荫权、梁振英和林郑月娥均为永久性香港居民,由香港本地选举、经中央人民政府任命产生。除此之外,新的宪制秩序规定了新的中央与地方关系:回归之前,香港是隶属于英国的殖民地;回归之后,香港是直辖于中央的特区。在一个国家的框架下,香港特区享有高度自治权;而在众多自治权之中,最为独特的是独立的审判权和终审权:回归之前,香港的终审权归属于英国的枢密院;回归之后,香港的终审权属于特区终审法院。《基本法》和《人权法案》构成了新的权利保障体系,特区法院据此作出了系列权利保障判决。此后,新的基本法法理学得以发展,这套法理学保留了普通法的精神,又具备某些大陆法的特质,体现了香港法治兼容并蓄的精神。

   其三,保留普通法,承继法治传统。法治是香港的一张名片,也是香港社会稳定的关键,更是香港居民朗朗上口的最基本“核心价值”之一。但香港法制并非香港本土“自然生发”即内生的产物,而是英国殖民者强加于华人社会的统治工具,“法律移植”之初曾有许多“水土不服”的艰难时世,直至二十世纪七八十年代才真正扎根于香港。出于对香港过往法治成就的赞赏和认同,《基本法》保留了香港的普通法:(1)保留香港的原有法律和司法体制:《基本法》第8条和第81条规定,香港的原有法律(普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法)和原有司法体制,除与本法相抵触或经立法会修改或因设立终审法院而产生变化外,予以保留;(2)授予特区法院审判权和终审权:《基本法》第19条、第80条、第82条规定,除法律限定的情形外,特区法院对香港特区所有案件均有审判权,终审法院行使香港特区的终审权;(3)明确司法独立原则,保持普通法的开放性:《基本法》第82条、第84条和第85条规定,特区法院独立进行审判,不受任何干涉,法院审判案件可参考其他普通法适用地区的司法案件,终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。得益于《基本法》的上述规定,香港在回归之后,得以保留普通法传统,维持司法独立,继续践行法治。事实上,回归后的香港法治有进无退:根据世界银行发布的数据,香港的法治评分由1998年的80.4分提升至2015年的94.7分,香港的法治排名由1996年的60名开外跃升至2015年的第11位。

   其四,循序渐进的民主发展。尽管近年来有关民主普选的争拗令社会日渐撕裂,2015年政改闯关失败后不少人更是对香港的民主进程灰心绝望,但若从《基本法》的宪制框架和中外历史进程来看,回归后的香港民主进程是持续进步的,仍有值得肯定之处。一方面,《基本法》确定了民主普选作为香港民主的最终目标:《基本法》第45条和第68条确立行政长官和立法会的产生办法最终达致由普选产生的目标。另一方面,《基本法》也将循序渐进作为香港民主发展的原则:行政长官和立法会的产生办法须根据香港特区的实际情况和循序渐进的原则而规定。民主是一种值得理解的正当诉求,也是达成良好管治的制度基础。如若纵观古今中外的民主发展历程及成功与失败经验,没有一个稳固的民主制度是一蹴而就的。《基本法》将民主普选作为香港政改的最终目标,同时规定政改须符合特区的实际情况和循序渐进的原则,相比于始于八九十年代殖民末期的基于政治算计、没有相当诚意且不顾后果的代议制改革,显然更加负责任和符合香港特区的情况。回归后,香港的民主并非止步不前:立法会的直选议席由20席增至35席,行政长官选举委员会由400人扩至1200人,基本上符合了循序渐进的形式要求。客观评价香港的民主进程,我们应当看到两点:一是香港的民主进程虽然缓慢,但是从未走回头路;二是民主很难一步到位,他国和地区的民主也都是一个渐进的过程。总之,相较于其他国家和地区的民主进程,回归后的香港民主进程仍然不算太慢。

   其五,居民的权利与自由得到充分保障。香港或许不是最民主的城市,但却是最自由的城市(在人类自由指数上,香港位居榜首)。《基本法》第4条总括性地规定,香港特别行政区依法保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由。《基本法》第三章更是详细地列举了香港居民所享有的各种权利和自由,它们包括但不限于:平等权、选举权和被选举权、言论和出版自由、人身自由、通讯自由、迁徙自由、信仰自由、择业自由、婚姻自由等。香港居民的权利和自由不止是写在纸上,更加体现在法院的判决之中。特区法院通过系列司法判决确立了权利保障的原则、机制和界限:“吴恭劭案”厘定了公共秩序的内涵和言论自由的界限,“律政司诉陈华案”保障了香港新界居民的选举权,“平机会诉教育署案”维护了香港居民的平等权,“梁国雄案”保障了居民的和平集会权,“W诉婚姻登记官”保护了变性人的婚姻自由权,“孔允明案”明确了香港居民的社会福利权??这些判例极大地丰富了香港特区的人权保障体制和实践,令回归后香港居民的权利和自由名副其实。以游行示威自由为例,香港素有“示威之都”之称。根据统计数据,2007年公众集会及游行共3824宗,2008年有4287宗,2009年有4222宗,2010年有5656宗,2011年有6878宗,??,2016年有13158宗。激增的游行示威和公众集会数量从侧面反映了香港居民基本权利和自由得到充分保障的事实。

  

   二、挑战篇:《基本法》实施二十年来的问题与挑战

   总体而言,香港回归以来,《基本法》的实施是成功的,这一点相信甚少有人表示质疑。但这并不意味着《基本法》的实施从未面临挑战。事实上,任何一个新宪制秩序的确立和稳固都会面临重重考验,《基本法》的实施过程中也不乏问题与挑战。近年来,香港市民对“一国两制”的信心减弱,坊间有关否定《基本法》的声音间或浮现,因对香港前路悲观而选择移民的人数也有所增长。无日无之的政治争拗,愈演愈烈的贫富差距,日益严峻的社会分化,日渐抬头的分离主义,不绝于耳的“香港衰落论”??凡此种种,都令《基本法》的实施备受考验。

   二十年来,《基本法》实施过程中出现的问题与形成的挑战主要体现在以下几个领域:

   其一,尴尬的京港关系。《基本法》第12条规定:香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。《基本法》既规定了中央的管治权,也列举了香港的自治权,体现了“一国两制”的精髓。然而,京港关系不畅的原因就在于对“一国两制”的不同解读:北京着眼于“一国”,而香港更看重“两制”。随着京港互信的弱化,北京愈来愈重视“全面管治权”(由2014年白皮书系统提出),而香港越来越强调“高度自治权”。2017年5月28日,张德江委员长表示,“在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的权力”,为京港之间的“权力之争”定下了基调。这种尴尬的京港关系令人唏嘘感叹,因为回归之初的京港关系并非如此:早在八九十年代,中央领导人就表示,“井水不犯河水,河水也不犯井水”;回归之初,中央对香港也充分信任,尽量不干预香港的事务,对香港基本上采取放任态度,但这种状态并未持续太久;2003年的“反廿三条”立法运动破坏了京港之间互信的基础,令中央反思一直以来的对港策略,自此以后加强了对香港的管束,而这种管束回过头来又刺激了香港的反抗情绪。2012年后的京港关系更为严峻,“国民教育”后有“反国教运动”,“八·三一”后有“占领运动”,“宣誓风波”后有“人大释法”。在“管治—反抗”之间,中央的对港政策的目标发生了重大转变:从强调维护特区的繁荣稳定,转变为强调维护国家的主权、安全和发展利益。(阎小骏,2016)

其二,不睦的香港—内地关系。香港与内地同文同种、同根同源,两地之间有着切不断的血缘关系。一百五十年的殖民管治没有磨灭香港人的中国意识,但生活方式与价值观的不同区隔香港与内地,令到双方背向而行、渐行渐远,以至于今时今日两地之间的隔阂代替了昔日的友善。与京港关系的演化一样,早先的香港—内地关系并不如此:回归之初,内地视香港为闪耀的“东方之珠”,香港也视内地为遥远的故土,内地与香港互相尊重、互相扶持,有限且单向度的交流令内地与香港维持着对彼此的美好想像,这种情况在香港回归的第二个十年发生了转变。香港人愈来愈关注内地的事务,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国评论》月刊1月号

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