何代欣:现代化经济体系下的财政政策转型

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2018-02-11 22:04:27

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何代欣  

  

   1月30日,中共中央政治局就建设现代化经济体系进行第三次集体学习。习近平总书记强调,建设现代化经济体系是一篇大文章,既是一个重大理论命题,更是一个重大实践课题,需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。为了确保社会主义现代化强国目标如期实现,社会经济活动的各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系要形成一个有机整体。换言之,我们的发展体系和发展方式依然存在全方位进步的空间。具体到财政政策,中国面临的转型压力和任务显得不同于以往。

   财政政策的定位和功能转变。传统上对财政政策的定位集中在刺激经济增长,实现供需平衡。但今天已不止于此,中国财政政策肩负着推动经济转型升级的宏观任务和改善民生福祉的具体工作。财政政策定位的提升带来了功能的多样化诉求。具体来看,财政政策致力于解决宏观层面的经济转型问题,因为要实现资源的有效配置,在目前的中国不是市场单独能完成的。财政政策致力于解决中观层面产业合理布局、区域均衡发展问题,政府间财政关系在中间的作用长期被忽视,有进一步释放空间。财政政策还致力于解决精准扶贫、环境治理等福利改善问题,随着全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的建立与绩效管理的全面实施,执行层面以往重投入轻绩效的问题有望改观。因此,重新解构并认识财政政策在现代化经济体系下的作用,有助于我们以更加坚实的步伐迈入新时代。

   财政政策在宏观层面的影响会逐步放大,但作用方式可能不是“大水漫灌”。刺激总需求是扩张性财政政策的教科书定义,而长期实施财政刺激的负面影响已经被数次检验:支出效率降低、挤出社会投资、引发财政风险以及导致产生过剩。2017年,中国国内生产总值初步核算数为827122亿元,GDP实际增长6.9% ;全国一般公共预算收入172567亿元,同比增长7.4% 。如此庞大的GDP总量和财政收入规模,使得任何形式的财政扩张行动甚至是扩张预期都可能对经济运行产生显著影响。2012年以来,中国积极财政政策的总基调没有变,行动方式却在悄然转变。中央政府没有大规模的刺激计划诞生,地方政府扩张性的支出预算受到“新预算法”的硬约束。当然,这并不等于财政政策不积极,财政政策的行动策略是注重结构调整,协调中央与地方事权责任,有效解决发展转型中的具体问题。这一变化的直接好处是,财政风险大幅度降低,财政支出绩效较之以往有明显提升。

   财政政策在中观层面的作用机制有变化,表现为化解产能过剩和解决不均衡发展问题。传统上认为财政政策只是中央政府的事,因为决定给钱、怎么花钱和谁来付钱,大都是顶层设计的工作。实际上可能不完全如此。中国部分产业的产能过剩有政府鼓励和市场投资的推动,也有发展过程太快、企业转型不及等原因。基于税收增收、扩大就业和土地价格等考虑的工业化发展冲动,在不同地方的表现并不一致。有研究发现,中东部经济较发达地方相对于中西部经济欠发达地区,政府主导下的投资建设和财政支持侧重点大不相同。换言之,产能过剩、区域不平衡发展和财政政策作用三者之间,不是单向关系,而是彼此交叉影响。这也证明,中国财政政策的差异化特征表现在具体实施层面。

   财政政策在现代化经济体系下会作用于微观具体问题,有重点地去突破发展战略瓶颈。按照联合国人居署的标准,中国要在2020年实现全部贫困人口脱贫的目标,每年的脱贫任务就约1000万人。脱贫需要财政,但要保证不返贫除了有策略的扶贫计划,还要求持续一段时间的财政支撑。如果有一定的走访经验,我们还能发现,扶贫攻坚越往后,难度越大,财政的压力也越大。贫困人口脱贫除了贫困户本身,还有提升基层政府绩效的问题。因此,财政政策如何有效实施,财力供给是一方面,政策激励则是另一方面。治理污染有类似的情况。我国工业化进程迈入减量增效的关键期。与此同时,人民生活水平提高,对资源能源的单位消耗却有增加的趋势。发展带来的环境成本,财政在付费,市场同样在买单。各种成本上升对财政政策的影响也是不容低估的。财政政策除了增加总供给或者增加总需求等传统方式,可能会在引领新的节能环保模式上付出更多。价格水平变动或许是未来制定财政政策需要重点关注的内容。

   作者:中国社会科学院财经战略研究院副研究员

  

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