孙宏年:体国经野:元明清时期政区变迁与西南边疆经略

选择字号:   本文共阅读 328 次 更新时间:2018-02-09 23:47:11

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孙宏年  

   中国的边疆是统一多民族中国的重要组成部分。在中国悠久的历史中,边疆地区始终深刻地参与到国家的建构当中;历朝历代政府都高度重视边疆的经营与治理,维护国家统一与边疆的发展。

   边疆既是一条线,也是一块地;是国家安危所系,是中华生命活力的来源之一,更是各民族交往交流交融的家园。中国的历朝历代经营边疆的历史,也是各族人民捍卫边疆、建设国家的历史。正是在疆域的形成、发展、互动、互相成就的历史进程中,形成了中华民族共同体。

   中国历代政府在边疆治理方面发展出了深刻的政治智慧和治理经验,这些都成为了现代中国可以借鉴的历史资源。梳理历史上的疆域治理过程,是对历史的回顾、对历史经验的总结、对边疆卓越贡献的再现,更有着启迪今天的意义。

   本期推出“中华民族共同体视域下的疆域治理”系列文章之《体国经野:元明清时期政区变迁与西南边疆经略》

   “体国经野,设官分职,以为民极”出自我国古代典籍《周礼》,意思是划分国(都城)、野(郊外、田野)的区域,任命、派遣官吏,管理百姓。其中,“体国经野” 就是今天所说的划分行政区域,这是派遣官吏、管理百姓的基础和前提。先秦时代至明清时期,我国历代王朝致力于经略边疆民族地区,逐步形成政治、军事、民族、宗教、边疆开发等诸多领域的政策、措施,其中,设官置守、建立行政机构就是重要的组成部分。本文拟在吸收、借鉴前人成果的基础上,以西南边疆为中心,梳理元、明、清时期西南边疆政区演变的脉络,分析边疆治理方略的特点,并提出粗浅的看法。


一、元朝、明朝、清朝西南边疆的政区演变

  

   先秦以来,我国历代王朝都在边疆地区划分政区、设官置守。东周时期,秦国、楚国就在西南边地设置郡、县,此后秦朝、汉朝、隋朝、唐朝、宋朝和三国时期的蜀国、南北朝时期南方各王朝都在西南边疆设置郡(或州、道、路)、县,又因地制宜地设立“特殊政区”。这为元、明、清时期形成省、府、县等政区和多种形式的“特殊政区”奠定了基础。

   元代西南边疆政区的设置

   在秦朝、汉朝、隋朝、唐朝之后,元朝实现了中国历史上空前的大统一。在地方政区划分方面,元王朝在先秦以来郡、县政区设置的基础上,进行重大变革,主要是学习金朝派“行尚书省”临时处理地方事务的办法,将这一临时性机构固定下来。元朝的中书省是中央政府的最高行政机关;在全国各地设立“行中书省”,简称为“行省”,是最高级别的地方行政机构;行省下再设置路、府、州、县等政区。在边疆地区,元朝或设立省、路、府、州、县,或设置宣慰司、都元帅府等地方机构,有的地方还派藩王常驻镇守,在西南地区既设有云南、湖广、广西、四川等行省,又有“特殊政区”,派出藩王驻守。其中,广西行中书省于1363年设立,管理今天海南全省、广西大部分地区和广东雷州半岛及其附近的茂名、湛江等地。云南行省辖区包括今天云南全省、贵州西部、四川西南部和越南西北部及老挝、泰国、缅甸的北部地区,下设路、府、州、县,并在少数民族聚居区设置宣慰司、招讨司、宣抚司和安抚司等土官。元朝还派云南王驻大理、梁王驻中庆(今昆明),云南王与梁王手握重兵,分别镇守在云南西部、东部地区。

   在青藏高原上,吐蕃政权于843年瓦解,此后陷于分裂割据状态。在蒙古汗国建立后,西藏地方上层就多次前往联系,1246年萨迦班智达在凉州与阔端举行了具有重大意义的会见,西藏正式成为中央政府管辖的一个行政区。1264年,元朝中央设立总制院(1288年改为宣政院),管理全国佛教僧徒和藏族居住区的行政事务,在藏族居住区设立三个宣慰使司都元帅府:乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府的管辖区域,既包括今天除昌都以外的西藏自治区的大部分地区,又包括今克什米尔大部分地区、印度的一小部分、尼泊尔的东北部以及锡金、不丹的全部领土;吐蕃等处宣慰使司都元帅府管辖今天青海的海南藏族自治州、黄南藏族自治州、果洛藏族自治州,甘肃的甘南藏族自治州和四川的阿坝藏族羌族自治州等地;吐蕃等路宣慰使司都元帅府管辖今天云南省迪庆藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、青海省玉树藏族自治州和西藏昌都市及那曲地区的一部分。宣慰使司都元帅府下设有万户、千户,在基层设置百户、什户。而且,宗相当于内地的县,作为基层政区,在元代西藏地方开始出现。

   明代西南边疆政区的变动

   1368年,朱元璋建立明朝后,在地方行政体制上最初继承元朝,仍设“行中书省”,又设都司卫所进行军事控制。1376年,朱元璋将行省的权力实行“三司分治”,设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,三司长官互不统属,都直接对中央负责。承宣布政使司简称“布政司”,掌管一省的行政事务,俗称为“省”,下辖府、直隶州、州、县,在边疆民族地区还设置军民府、御夷府、御夷州等带有“民族自治区域”特点的“特殊政区”。

   在西南地区,明朝基本上继承元朝的疆域,既包含今天的西藏、云南、广西等省区,又包括今越南西北部和老挝、泰国、缅甸的北部地区及克什米尔地区、不丹、印度锡金邦。明朝在这一地区的行政机构既包括广西、云南、四川、贵州、广东五个布政司和府、州、直隶州、县,又设都司卫所等军事机构,还设置藩王镇守。在一些少数民族地区实行土司制度,在西藏则采取利用宗教领袖“多封众建”的政策。

   在广西,1369年明朝设广西行省,辖境包括今天海南省、广西大部和广东雷州半岛及其附近的茂名、湛江地区,这一年把在元代海北海南道宣慰司基础上所设的高州、雷州、钦州、廉州、琼州5个府划归广东行省,广西因此没有出海口,580多年间一直是内陆省。至明末,1601年,广西共有11个府、9个直隶州、37个属州和50个县及4个长官司,并在中、东部设置卫、所,管理少数民族聚居的溪、峒及其土官。

   在云南,洪武十五年(1382年)明朝设立布政司,并设置云南都司,所辖卫所都分布在云南的中部、北部,多在被称为“坝子”的山间盆地驻扎屯田,澜沧司、金齿司、腾冲司3个军民司和其下属的永昌所、金齿所、腾冲所等都曾经是实土卫所,它们既管理卫所的士兵和家属,又统辖当地长官司的少数民族。而且,1382年朱元璋命令西平侯沐英镇守云南,此后沐氏子孙世代驻守云南,1659年清军攻入云南,末代黔国公沐天波随永历帝逃往缅甸。

   在西藏,明朝设立乌思藏行都指挥使司和俄力思军民元帅府,同时实行“多封众建”的政策,册封藏传佛教各教派首领为大宝法王、大慈法王、大乘法王、阐化王、赞善王、护教王、阐教王、辅教王,而宗谿作为基层政权的形式在西藏地区不断得到发展。

   明朝建立后继承了元代的土司制度,又在元代基础上加以改进和完善。明朝实施土司的地区包括云南、四川、贵州、广西、广东、湖广、陕西等7个省,所设置的土司分为文职土司、武职土司两大类,每一类又按级别分为许多种。据龚荫等学者研究,明代的文职土司共有648家,广西309家、云南255家。

   清代西南边疆政区的演变

   1644年,清军入关,至18世纪中期完成统一中国的大业。经过100多年的开拓和经略,清前期形成了东到鄂霍次克海和库页岛、西到巴尔喀什湖和帕米尔高原,北起萨彦岭、额尔古纳河和外兴安岭、南到南海诸岛的辽阔疆土。清王朝在全盛时期把全国划分为26个一级行政区,即内地18省,盛京(奉天)、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区,驻藏大臣、西宁办事大臣和蒙古的盟旗,对全国实施了有效的管辖。

   对于西南边疆,清王朝在1644年清军入关后才开始经营,设四川、贵州、云南、广西等行省,陆续任命总督、巡抚、布政使、提督等官员,建立起军政机构。“三藩之乱”平息后,清朝中央政府为巩固西南边疆地区的统治,明确了四川、西藏、云南、青海的辖区界线,并对云南、广西等西南地区的军政机构进行了调整。就西藏地区而言,清初仍分为四部,即卫、藏、康(喀木)、阿里,雍正五年(1727年)前后,清朝廷划定川、滇、藏的界线,把中甸、阿墩子、维西等地划归云南,把宁静山以东的康定、理塘、巴塘等地划归四川,以西的地方划为西藏辖地。雍正十年(1732年),清朝廷勘定了西藏、青海、四川辖区的界线,霍尔七十九族中靠近西藏的三十九族隶属西藏,靠近青海的四十族归属青海办事大臣管理。此后,西藏地方就分属不同的行政系统管理:一为噶厦辖地,即为达赖喇嘛直辖之地;二为班禅额尔德尼辖地;三为驻藏大臣直辖之地,即乾隆二十八年(1763年)清朝廷命令驻藏大臣直接管辖达木蒙古八旗、三十九族。四是诸呼图克图、法王辖地,即昌都呼图克图辖地、类乌齐呼图克图辖地、乍丫呼图克图辖地、济隆呼图克图辖地、止贡呼图克图辖地、萨迦法王辖地、波密土王辖地、拉加里土王辖地。在噶厦、班禅辖地,宗相当于内地的县,谿、卡则为县以下的基层行政区划单位。

   在云南、贵州、广西地区,云贵总督1683年移驻云南。1725年,清朝廷命鄂尔泰以云南巡抚之职管理云贵总督事务,旋升其为云贵总督,1728年任命鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督,即为“云贵广西总督”。1734年,清朝廷谕令因“苗疆事务”结束,撤销云贵广西总督,仍称“云贵总督”,结束广西暂时隶属云贵总督管辖的状态,广西仍隶属两广总督管辖。1736年,因贵州巡抚张广泗办理“苗疆事务”有一定成效,为加强他的权威,清朝廷任命他为贵州总督兼管巡抚事务,云贵总督改为云南总督。1747年,贵州“苗疆事务”办妥,且贵州总督调任,贵州总督和云南总督再次合并,仍然称为“云贵总督”。这里所说的“苗疆事务”,就是在今天贵州等地的“改土归流”,也就是在土司地区改设中央派遣的“流官”。从1726年起,清朝在云南、贵州、广西、四川、湖广五省进行了大规模的“改土归流”,有的土司被革职,有的被降职,有的被迁到别处安置,有的担任了流官。这次“改土归流”涉及的地域广、民族多。根据李世愉等学者考证,雍正时期这五省“改土归流”共革除土司220家,新设流官共152处。

   19世纪中期以后,西南边疆地区与全国各地一样,处在“内忧外患”之中。随着西南边疆危机日益加深,朝野上下更为关注西南边疆的治理,不少人主张加强行政管理,又把增设行省、实行与内地一体化和推行新政作为固边守土的重要措施。在云南,由于云贵总督与云南巡抚同驻云南府(今昆明市),总督、巡抚是否能统一事权,成为清朝廷关心的问题。1898年七月,清朝廷裁撤云南巡抚,由云贵总督兼管巡抚事务,九月复设云南巡抚。到1904年,清朝廷考虑到总督、巡抚同城,事权不一,最终下令裁撤巡抚一职,由云贵总督兼管巡抚事务。

   对于西藏和川、滇、藏交界的土司地区,中国朝野上下颇为关注,西藏能否设立行省成为争论的焦点。1907年,两广总督岑春煊上奏朝廷,提出了一个系统的筹边方案,包括开办垦务、改革官制、设立行省、划分辖区、加强边防、兴办学校等。这一方案的核心内容是在北疆蒙古地区设立热河、开平、绥远三省,在西南边疆新设川西、西藏两个省,川西省包括今西藏昌都市和东到打箭炉(今四川康定)、南至乍丫(今西藏察雅)、西至宁静(今西藏芒康)的地区;今天拉萨、日喀则、阿里及附近地区属于西藏省。清政府把这一奏折下发给内、外大臣,让他们发表意见。

清朝廷在1908年任命赵尔丰为驻藏大臣,仍兼任川滇边务大臣,同时任命他的哥哥赵尔巽为四川总督,希望赵尔丰能统筹安排川滇边区和西藏事务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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