蔡培如:美国行政裁量可审查性原则的变迁

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2018-02-04 23:54:11

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蔡培如  

   【摘要】 在我国,对于行政裁量司法审查的研究主要关注审查强度与审查标准,而忽视了裁量的可审查性这一前置问题。而在司法审查最为活跃的美国,该问题一直处于争鸣之中,与我国形成鲜明反差。通过梳理美国行政裁量可审查性的变迁历史,以及相应的学术争议,可以发现:扩大裁量的司法审查范围并非应然趋势,裁量能否接受司法审查取决于立法、行政和司法三方的互动。

   【中文关键词】 行政裁量;司法审查;可审查性;审查范围

  

   【全文】

  

一、问题的提出(accountability)

  

   司法审查是抑制行政裁量滥用的关键环节。[1]行政裁量的司法审查面临两个基础问题:裁量是否可以审查,以及在可审查前提下,以何种强度进行审查。两个问题之间存在递进关系,其制度功能也不同:可审查性问题划定司法权的边界,维持立法、行政和司法权力三者之间的平衡;审查强度问题则强调司法权的克制,维持行政有为(capability)与可责(accountability)之间的平衡。在行政审判过程中,可审查性问题涉及审查标准的有无,而审查强度问题涉及多个审查标准的选择。

   我国学界对于审查强度和标准的研究较为成熟,而针对可审查性的研究尚待加强。[2]关于可审查性的专题论文不多,往往只在论述审查强度时附带提及;有的文献甚至完全忽视前者,迳直将裁量的司法审查问题等同于审查强度问题。[3]其原因大致可分为实然与应然两个层面。在实然层面,有论者认为:《行政诉讼法》已经将行政裁量全部纳入受案范围,这是前提,没有讨论必要。这一观点偏离事实。绝大多数行政行为都兼具羁束因素和裁量因素,《行政诉讼法》只规定了哪些类型的行政行为应受审查,并未规定某类行为的裁量因素是否要受审查,而是把决定权留给了法院。在应然层面,有论者认为:“所有的自由裁量行为都应纳入到司法审查中去,而不能被排除在司法审查之外”。[4]这一观点有失片面。行政裁量具有专业化、灵活性的特征,是完成行政目标所不可或缺的手段。如果任由司法将行政裁量消耗殆尽,将导致行政无所作为。这显然有悖于司法审查的初衷。

   可以看到,无论在实然还是应然层面,行政裁量的可审查性问题都真实存在,且意义重大。对此,美国的经验教训可供借鉴。19世纪以来,裁量的可审查性问题在美国的司法实践中不断演进,伴随着的理论争议也从未停止。“他山之石,可以攻玉”,本文欲借美国经验之“石”,为我国研究提供知识资源。文章第二部分介绍从19世纪至《联邦行政程序法》(The Administrative Procedure Act,以下简称APA)颁布时期,行政裁量从推定不可审查至推定可审查的历史变迁。第三部分将以撕裂了推定可审查原则的“赫克勒诉钱尼案”(Heckler v. Chaney)[5]为核心,分析该案的司法逻辑及其所带来的效应。在历史回顾之后,第四部分将剖析裁量可审查性原则变迁背后的理念。

  

二、推定可审查原则的确立

  

   (一)推定不可审查原则的出现

   美国建国之初,最高法院推定行政裁量不受司法审查。这一观点肇始于“马伯里诉麦迪逊案”(Marbury v. Madison)。[6]马歇尔大法官认为:“司法的职权仅是决定个人的权利,而不是探究行政机关或其官员在行政裁量领域如何履行职责。司法不能解决由宪法和法律决定交至行政机关解决的问题。”[7]据此,行政裁量只要处在法定空间之内,就不受审查。一旦越出法定空间,就构成裁量的滥用,那么法院是否应当干预?马歇尔并没有回答。在“马丁诉莫特案”(Martin v. Mott)中,[8]最高法院提出:“裁量是否被滥用并不存在答案,因为没有不可滥用的权力。对于权力滥用,应当由宪法自身进行矫正。”[9]换言之,法院并非裁量滥用问题的合适审查者。若选民认为行政机关滥用裁量权,应诉诸立法机关,通过修法与选举加以制约。本案确立了行政裁量“推定不可审查”原则,该原则统治长达75年。在随后的“莱姆穆恩辛诉合众国案”(Lem Moon Sing v. United States)以及“凯姆诉合众国案”(Keim v. United states)等案件中,联邦法院均坚持此原则。[10]

   (二)推定不可审查原则的打破

   1902年,“美国磁疗学校诉麦卡努尔蒂案”(American School of Magnetic Healing v.McAnnulty)[11]打破了推定不可审查原则。该案中,原告通过邮政系统发放商业广告,而邮政局认为原告产品存在欺诈而制止了原告的投递行为。法院认为:“邮政局的行为确实属于行政部门的行为,但这并不必然、并不总是排除司法向受害人提供救济……所有行政行为的正当性均来自于法律,一旦行政官员违反法律侵害个人时,法院一般有权给予司法救济。”[12]法院态度的转变,主要原因有二:一是法院的程序保护意识增强;二是法院对于行政裁量权产生了更深认识,这和新政以来大量规制机关获得广泛裁量权限有关。[13]然而,该案虽然将行政裁量推定不可审查的原则撕开了一道口子,但这道口子很窄,仅限于有“明显的法律错误”(clear mistake of law)。此后数年,口子有所扩大,[14]但直到1946年APA通过之前,原则本身并未翻转,行政裁量的可审查情形仍然只是例外。

   (三)推定可审查原则的确立

   1946年APA放弃已持续一个世纪的推定不可审查原则,建立推定可审查原则,这并不突然。该法颁布两年前,“斯塔克诉威卡德案”(Stark v. Wickard)[15]的判决已暗示司法机关选择可审查性推定的态度。此后联邦最高法院又在两个案件中确立推定可审查原则。

   1.APA的先声—“斯塔克案”。农业部长在大波士顿地区命令牛奶生产者按固定的最低价格收费,再按规定公式向合作社提供部分款项。此命令遭牛奶生产者反对。最高法院判决:国会对司法审查的沉默不应被诠释为拒绝受侵害人寻求救济;[16]且决定立法授权界限并作出裁决是国会赋予法院的司法功能。[17]伯纳德•施瓦茨教授指出:该案表明当立法沉默不言时,“立法机关的意图是,对行政行为的合法性的监督问题不作法律规定,而由法院用它自己的方式对受害人予以救济。”[18]立法虽授予行政机关以裁量权,但只要未明确排除司法审查,法院就有审查权。沃伦大法官认为:“斯塔克判决显然对《行政程序法》的起草产生了复杂的影响,因为该法普遍赞同斯塔克案中的全面可审查性准则”[19]

   2.APA的巩固—“雅培实验室案”与“奥弗顿公园案”。APA第702条和第704条规定了行政行为应受司法审查的普遍原则。但第701(a)(2)规定:“法律排除司法审查的行为”(statues preclude judicial review)和“法律赋予行政机关自由裁量的行为”(agencyaction is committed to agency discretion by law)免受司法审查。同时,706(2)(A)规定:专横、任性、滥用自由裁量权,或其他的不合法的行为(arbitrary, capricious, an abuse ofdiscretion, or otherwise not in accordance with law),法院应该认定为不合法并予以撤销。怎样理解这几个条文之间的关系?肯尼斯•卡尔普•戴维斯认为,只要行政裁量的空间是由立法授予,即不可审查,反之就需要审查。[20]所以,第701条规定不予审查的行政裁量,仅限于法定空间之内的行为;如果滥用裁量,就应予审查。在之后的两个重要判决中,最高法院通过解释APA的规定,正式确立了“推定可审查”原则。

   (1)雅培实验室诉加德纳案(Abbott Laboratories v. Gardner)。[21]该案中,食品及药品管理局发布规则,遭到雅培实验室的反对,并诉诸司法。最高法院认为:本案的争议焦点在于国会是否存在“阻止”(prohibition)司法审查的意图。仅当这一意图存在时,行政裁量才不可审查。换言之,可审查性成了原则,不可审查只是例外。法院第一次提出:APA体现了司法审查的基本推定(the basic presumption of judicial review)。“APA的立法材料表明国会具有让司法广泛审查行政行为的意图,本法院对此作出回应,认为对APA的‘慷慨审查条款’(generous review provisions)应给予‘热情’的解释(‘hospitable’interpretation)。[22]因此,仅当‘清楚和令人信服的证据’(clear and convincing evidence)表明立法有相反的意图时,法院才可限制司法审查。”[23]但是,“雅培实验室案”只是提出了“推定可审查”原则。至于何时、依何标准才可推翻“可审查性推定”,仍有待后续判例予以明确。

   (2)保护奥弗顿公园市民协会诉沃尔普案(Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v.Volpe)。[24]中,交通部同意修建一条穿越奥弗顿公园的高速公路,并为工程提供联邦资金。这遭到保护奥弗顿公园组织的反对。被告主张,交通部长对于是否拨款享有自由裁量权,属于APA第701条规定的例外情形,不受司法审查。那么,如何理解第701条?最高法院对该条做了非常狭窄的解释,填补了“雅培实验室案”留下的空白。根据瑟古德•马歇尔大法官所撰写的多数意见,可归纳出行政行为排除司法审查的判断路径:每一行政行为都推定为具有可审查性,但有两类行政行为例外。第一类是国会立法排除司法审查;第二类是依法交由行政机关自由裁量的行为。第一类的判断标准是存在清楚和令人信服的证据证明国会意图;第二类的判断标准是“无法可依”。仅此,行政裁量不具有可审查性。

   查尔斯•H•科赫教授将“无法可依”的行政裁量称为“精神裁量”(numinousdiscretion),认为精神裁量之所以不应受司法审查,是因为此类裁量缺乏正误标准(standardof correctness),而纯粹是心理过程。[25]法院只分正误,心理无从揣摩,所以法院无力审查精神裁量。需明确的是,排除于司法审查的乃是行政行为中属于自由裁量的部分,是作为精神裁量结果的核心的裁量决定(core discretionary decision),[26]而行政过程是否正当、行政决定是否受到外部影响等,并不属于行政自由裁量的范畴。

   “雅培实验室案”奠定了行政裁量“推定可审查”原则,“奥弗顿公园案”进一步提出不可审查的狭窄范畴。由此,APA颁布早期,行政裁量司法审查框架基本搭建完毕。[27]

  

三、推定可审查原则的强化与撕裂

  

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本文责编:陈冬冬
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