李洪雷:论我国监察机关的名与实

选择字号:   本文共阅读 1142 次 更新时间:2018-02-01 03:19:33

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李洪雷  

   摘要:对国家机关的命名, 不是一个单纯的语言文字问题, 而是有着深刻的宪制意涵。国家监察机关的名称, 应与宪法的原理与规定相一致, 与其法律地位、政治性质相匹配, 并与其他宪制机关的名称相协调。国家监察体制改革, 应当在注重制度设计科学性和合理性的同时, 确保组织名称的规范性和准确性。

   关键词:监察委员会; 监察院; 人民; 宪制机关; 国家

  

   国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略举措, 是事关全局的一项关键性政治体制改革措施, 也是对我国宪制结构进行重大调整的顶层设计。国家监察体制的改革, 不仅要注重制度设计的科学性和合理性, 也要保证相关机关名称的规范性和准确性。孔子有云:“名不正, 则言不顺;言不顺, 则事不成。”[1]列宁也曾谈到:“名称问题不只是一个形式问题, 而且是具有重大意义的政治问题。”[2]但在目前有关国家监察体制改革的讨论中, 社会各界对于未来监察机关的名称问题尚未给予足够的关注, 与国家监察体制改革的重要性以及国家监察机关的宪制地位很不相称。本文拟以我国宪法的原则与规定为背景, 结合我国监察机关的法律地位与政治性质, 对监察机关的名称问题加以论述。

  

一、监察机关命名应遵循的原则


   对国家机关的命名并不是一个单纯的语言文字问题, 其具有深刻的制度与法理意涵。概言之, 国家机关的名称须符合本国宪法的规定与精神, 应当与特定国家机关的法律地位、政治性质相匹配, 并与其他国家机关的名称保持协调。历史来看, 在制定1954年宪法时, 宪法起草委员会和社会各界对于当时国家机关的名称, 例如国务院 (中央人民政府)、地方各级人民政府、民族自治地方等, 进行了深入细致的讨论, 充分体现了国家机关名称问题的重要性和制宪者对这一问题的高度关切。[3]未来的监察机关作为我国重要的宪制机关, 在对其命名时也应秉持高度审慎的态度, 并进行全面系统的审视和考量。笔者认为, 我们在考虑监察机关名称时尤应关注以下三个方面的标准和要求。

   (一)符合监察机关作为国家机关的基本性质

   根据中央的部署, 未来的监察机关是中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构, 它要服从党的统一领导, 而且与党的纪律检查机关合署办公。[4]但就监察机关的自身性质而言, 是国家的“监督执法机关”, 而非党的机关。毕竟, 合署办公的前提是法律上存在两个机关, 否则就不是合署办公而是完全的一体化。[5]十八大以来, 党中央强调坚持纪严于法、纪在法前, 实行纪法分开。根据权威观点, 只有坚持纪法分开, 才有可能使党规党纪与国家法律在各司其职、分工协作的同时, 又能配套联动、相得益彰, 从而形成党风廉政建设和反腐败的合力。[6]与纪法分开相对应, 从机构职能上来说, 纪律检查机关作为党内监督的专责机关, 其核心职能是负责党内的监督执纪问责;监察机关作为监督执法机关, 其核心职能是对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。在本次监察体制改革中, 中央特别强调这一改革是“国家”监察体制改革, 既是考虑到对原有行政监察范围的拓展, 也是考虑到其有不同于“党”的纪检体制之处。在《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中要求, 监察机关的监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责, 并接受监督。在《中华人民共和国监察法》 (2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿, 以下简称《监察法》 (草案))中对此也作了规定。这充分体现了监察机关的国家性, 彰显了国家的监察机关与党的纪律检查机关在性质上的区别。从试点地区的情况可以看到, 监察委员会的成立, 并不意味着党的纪检机关的撤销, 而是二者并行、合署办公。因此, 在对监察机关进行命名时, 需要符合其作为国家机关的性质, 符合国家机关命名的基本规律和逻辑, 不应将其混同于党的机关。

   (二)与其他国家机关的名称保持协调

   国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体, 是“组成严密体系的国家机关的总和”。[7]这种整体性和体系性也应当在名称上加以体现。我国的政体是人民代表大会制度, 国家机构是围绕着人民代表大会展开, 这是国家机构整体性和体系性的保证。在监察机关成立后, 其作为国家机关, 由人民代表大会产生、向人民代表大会负责, 并且与人民政府、人民法院、人民检察院平行。因此, 在对监察机关命名时, 应当与国家机构体系中的其他国家机关, 尤其是宪制机关的名称保持协调一致。

   (三)符合对宪制机关命名的传统

   新中国成立以来, 我国宪制机关的命名在实践中逐渐形成了自己的传统。这种传统, 体现在我国宪法中对宪制机关的命名上, 尤其是“国家”、“院”、“中央”、“人民”等一些基本概念的使用上。在我们对新成立的宪制机关命名时, 对这些传统或通行做法应予以必要的尊重与考量。

  

二、“国家监察委员会”名称的缺陷

  

   从目前的立法实践和相关讨论来看, “监察委员会”很可能作为未来监察机关的统一名称, “国家监察委员会”将作为未来中央层面监察机关的名称, [8]但这种机关名称的用法似乎存在隐性缺陷。

   (一)关于“国家”

   在德国等大陆法系国家的公法理论中, 国家机关和地方团体的机关是相对的, 也即国家机关是国家公法人[9]所属的机关, 地方团体的机关则是地方自治团体所属的机关。这种区分与公法人的概念以及地方自治原则具有密切的关系。在实行地方自治的国家, 地方公共团体 (如市和乡镇等)是以一定地域为基础、由当地居民所构成的公法人 (地域性公法社团法人), 拥有自治权;尽管从根本上来说, 地方公共团体作为国家统治体制的一个侧面, [10]必须接受国家的监督, [11]但它本身是一个独立的法律主体, 与国家同样具有公法人地位, 不能把地方公共团体的机关称作地方“国家”机关。在这些国家中, 所谓地方国家机关是指国家公法人派驻在地方的机关, 地方公共团体的机关。[12]

   由于我国法律界对国家作为公法人的性质缺乏深入研究, 地方自治也没有被明确承认为我国的宪法原则, [13]因此, 与大陆法系国家不同, 我国宪法中所规定的“国家机关”, 是包括中央和地方的各级国家机关, 而非仅指中央国家机关。[14]国家监察体制是国家宪制的重要组成部分, 《宪法》对国家机关概念的理解和使用, 应作为对国家监察机关命名的重要指导。

   中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中指出, 在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作, 由省 (市)人民代表大会产生省 (市)监察委员会, 作为行使国家监察职能的专责机关。《监察法》 (草案)中对此也有规定。这里所说的“国家监察体制”、“国家监察职能”, 即是从国家权力角度着眼, 强调其既区别于传统的行政监察体制 (职能), 又区别于党的纪检体制 (职能)。这种用法与宪法规定是一致的。但在监察机关的名称上, 如果将未来在中央设立的国家监察机关称为“国家监察委员会”, 就会面临着与现行宪制的冲突。因为根据我国宪法的原理, 地方的监察委员会同样也是国家监察机关, 只不过是设在地方的国家监察机关。当然, 把设在地方的监察机关称为省、市、县等国家监察委员会, 也不符合我国地方国家机关的命名习惯。因为除了国家安全机关、国家保密机关和国家税务机关这种“国家”一词在其中具有特殊涵义的情况以外, 我国地方的国家机关名称之中一般不出现“国家”字样。

   应当说明的是, 目前在我国国家机关设置中, 也有一些中央行政机关冠以“国家”之名, 如“国家发展与改革委员会”、“国家工商行政管理总局”、“国家宗教事务局”等, 应当说, 这种用法与我国宪法的精神并不完全符合, 并且这些机构都是国务院下属的机构, 并非宪制机关, 因此对我们讨论作为宪制机关的国家监察机关的命名没有太大的参考价值。

   (二)关于“委员会”

   根据决策权归属的不同, 可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型。独任制机关, 也可称为首长制机关, 是指由机关首长独自负责作出具有外部效力的决定;合议制机关则要求具有外部效力的决定必须由委员会经合议作出。独任制的优点在于反应迅速、指挥灵活、责任明确, 缺点在于首长高度集权, 对其能力与精力均构成重大挑战;合议制的优点则在于有利于集思广益, 有利于提高决策的民主性、科学性和公正性, 其缺点则在于反应迟钝, 要求过多之妥协, 容易议而不决, 而且责任分散而不明确, 集体负责的结果可能是无人负责。在确定一个机关是采取独任制还是合议制时, 应结合其所承担职能的特点, 全面比较两种类型的优缺点加以确定。

   一般来讲, 在国家机构中设置“委员会”, 其本来涵义是在其中采取委员集体决策的“合意制”领导体制, 实行少数服从多数的决策原则, 从而与采取首长负责制的独任制机关相区分。但在我国实践中, 委员会的称谓已经被泛化使用, 大量的委员会, 尤其是作为政府部门的委员会, 通常采取与部、厅、局相同的领导体制, 也实行首长负责制, 有的委员会甚至连委员都没有, 导致很多委员会严重名不符实。由于党的纪律检查委员会和行政监察机关目前均实行独任制 (首长负责制), 我国未来的国家监察机关在领导体制上应当也是采取独任制 (首长负责制), 沿用委员会的名称也可能延续名实不符的问题。

   将监察机关称为监察委员会, 一个重要考虑可能是为了与党的纪律监察委员会保持一致。但党的机关命名规则本身与国家机关即有所不同, 例如各级党委的组织、宣传部门都称为组织部、宣传部, 而在国家机关中只有中央人民政府的组成部门才可能被称为部。此外, 纪律检查机关与监察机关合署办公, 并不要求二者在名称上的一致。中纪委与监察部自1993年开始即已经合署办公, 但二者一个是“委员会”、一个是“部”, 并未因此产生任何不便。

  

三、“人民监察院”名称的可行性

  

   笔者认为, 应当将我国未来的国家监察机关称为“人民监察院”。具体而言, 在中央设立的国家监察机关, 名称应为“中华人民共和国最高人民监察院” (一般称为“最高人民监察院”), 是最高国家监察机关;地方各级监察机关名称应称为“省 (自治区、直辖市)人民监察院”、“市人民监察院”、“县 (区)人民监察院”等, 在性质上是地方国家监察机关。

(一)称为“监察院”的理由 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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