郑曦:监察委员会的权力二元属性及其协调

选择字号:   本文共阅读 353 次 更新时间:2018-01-30 21:54:47

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郑曦  

   内容提要:监察体制改革是我国当前一项重大政治改革,但目前试点的相关规定对监察委员会权力的性质尚无明确规定,使得具体制度设计遭遇困难。监察委员会的权力兼具行政性与专门调查性,根据此二元属性,可以在监察委员会内部规定行政调查处置部门和专门调查部门的分立,并确立相应的权力配置、运行和监督制度。明确监察委员权力的二元性质,也有助于设计出有效规范行政调查处置权和专门调查权的衔接机制,实现两种权力在程序和证据运用方面的有序对接。按照此种逻辑,监察委员会的留置权也应进行行政性与专门调查性之区分,分别适用不同的规则,以实现留置制度的法治化。

   关键词:监察委员会;行政性权力;专门调查权;留置

  

   2016年12月25日全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《三省市试点决定》),在上述三省市设置专门行使监察职权的监察委员会。2017年11月4日,全国人大常委会又通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《全国试点决定》),将试点全面推开。根据《全国试点决定》第二条规定,监察委员会有监督、调查、处置的职责,为此可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。尽管监察委员会本身被定位为独立于政府职能部门和司法机关之外的独立行使国家监察职能的专责机关,但其上述权力仍然具有广义行政行为的性质,其中一些权力更属于针对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的专门调查权。立法者究竟将上述权力纯粹定位于传统行政权之范畴,还是赋予其新的内容,对权力的授予、运行、制约将产生不同影响,不能不加以重视。当然,由于监察委员会和党的纪律检查部门合署办公,其也有党的纪律检查权内容,但由于其不属于国家权力的范畴,限于篇幅,本文暂不讨论。

  

一、监察委员会权力的二元属性

  

   (一)分析监察委员会权力属性的意义

   开展国家监察体制改革、设置监察委员会,可谓牵一发而动全身,事关国家权力配置模式的调整。正如中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)所言,国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。既然是重大政治改革和顶层设计,必然需要明确改革后设置之机构的权力属性,以便在国家权力体系中做适当的安排。

   在我国中国共产党领导的议行合一制度下,由人民代表大会产生其他国家机关。无论《方案》还是《决定》均明确指出由本级人民代表大会产生监察委员会,监察委员会向人大及其常委会负责并接受其监督。因此就目前的规定看,无论监察委员会行使何种性质之权力,其与人大的关系是明晰的,并不存在权力配置方面的冲突风险。但是监察委员会权力性质的厘清,对其与同为人大产生的人民检察院和人民法院之间的关系确定有重大意义。

   明确监察委员会权力的性质,将首先影响其与检察机关的权力分配和衔接关系。在目前的试点工作中,检察机关根据《三省市试点决定》和《全国试点决定》的要求将查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门及人员转隶至监察委员会,引起了一些不同看法。倘若此种转隶只是机构和人员方面的转隶,监察委员会行使的仍是行政性的权力,其调查终结后的案件一旦发现涉嫌刑事犯罪,则需将案件移交检察机关立案、侦查,而后方可由检察机关提起公诉,这种权力衔接方式与之前纪委办案发现涉嫌刑事犯罪移交司法机关处理的方式基本一致。但倘若此种转隶是职能方面的转隶,使得监察委员会行使的权力具有专门调查的属性,则其调查活动中发现案件涉嫌刑事犯罪,就可以自行启动调查程序,待调查终结后直接移交检察机关审查起诉即可。因此,监察委员会权力性质的确定,还将进一步影响其与检察机关的关系及各自内部机构的设置,以便实现合理之衔接。

   另外,监察委员会性质的明确对处理其与法院的关系也有意义。倘若其权力性质是行政性的,则法院欲对此种权力进行监督制约,需由当事人提起行政诉讼方可实现;但倘若其权力具有专门调查的属性,则法院可以直接在诉讼的框架内通过审判权的行使实现对其的监督制约,例如排除非法证据、通知调查人员出庭作证等。

   (二)行政权与专门调查权的区别

   专门调查权与行政性权力在所涉权利、取得方式、运行过程、价值取向、监督机制等方面均存在重要区别,具体体现在以下几点:

   (1)在涉及的权利方面,专门调查权所涉权利较之行政权往往更为重大。专门调查权的行使涉及公民的生命、财产、自由等最重要的权利,事关重大,因此应对其做格外审慎的规定。而行政权行使所涉及的公民权利内容繁杂,即便是强制力度较强的行政强制措施在对公民权利的强制力度上也远远不如专门调查权。

   (2)在取得方式方面,行政权的取得方式具有多元性,而专门调查权的取得方式具有专属性。行政权可以由国家法律、行政法规、地方性法规、规章授予,除此之外,行政机关还可以因其他行政机关的委托而取得特定行政权,甚至其他组织也可以因行政机关的委托而行使行政权。专门调查权的授予应当基于国家法律的规定,且被授予专门调查权的机关决不允许将此种权力委托他人行使。

   (3)在运行过程方面,行政权的运行更强调实体结果,而专门调查权的运行更强调形式性。由于“政府总是更关心自己的行政目标”,行政权的行使以达到实体目标为直接目的,因此行政权往往更关注实体结果。但专门调查权具有严格的形式性要求,例如调查行为的实施、强制措施的采取等都有严格的程序性要求,以符合正当程序原则的要求,避免对公民权利造成的不当侵害。

   (4)在价值取向方面,行政权通常遵循效率优先的原则,而专门调查权则需以公正为核心价值。

   行政权的行使是为了保障国家社会管理职能的实现,而社会管理要求高效,即以较少的投入实现高质量的较大产出,从而降低社会管理成本。这也是我国政府一直强调简政放权、删减政府“权力清单”的原因。而专门调查权以避免错误追究为首要目标,因此查明案件事实、确保实体公正是调查机关的核心任务。除此之外,调查还要确保程序公正,实现程序正义。

   (5)在监督机制方面,对行政权以内部监督为主,而对专门调查权应以外部监督为主。由于行政权的行使追求效率优先,因此即便在监督方式上也以直接高效的内部监督为主,例如采取上级纠错、内部纪律处分、行政复议等手段加以解决。而对专门调查权的监督,主要是通过调查机关之外的其他机关实现的。外部监督的优点在于有效发挥权力制约效果,例如我国以检察机关为专门的法律监督机关对调查权实施监督,法院可以通过证据排除规则对调查行为合法性进行实质上的监督,从而确保调查合法。

   (三)监察委员会权力兼有行政性与专门调查性

   根据上述对行政权与专门调查权特征的分析,反观《三省市试点决定》和《全国试点决定》所规定的监察委员会的各项权力,将发现这些权力除了具有广义行政行为的性质之外,显然还具有专门调查权的特征。第一,监察制度涉及公职人员自由、财产等核心公民权利,于监察对象有重大利害关系。第二,监察权由国家法律专门授予、并具有专属性。第三,监察权运行必须遵循正当程序原则,遵守“依法实施监察”的要求。第四,监察制度以公正为优先价值,尽管监察委员会行使职权以“集中统一、权威高效”为目标,但“权威高效”需以公正为前提。第五,重视对监察权的外部监督,《方案》要求“强化对监察委员会自身的监督制约”,《三省市试点决定》和《全国试点决定》进一步明确监察委员会对人大负责并接受监督,而中纪委网站刊登文章明确指出:“对监察机关移送的案件,检察机关经审查后认为需要补充核实的,可以退回进行补充调查。”除此之外,还有来自党、司法机关、社会民众等的监督。综上可以认定监察委员会的权力具有行政权和专门调查权的二元属性。

   此外,《三省市试点决定》和《全国试点决定》规定暂时调整或者暂时停止适用《刑事诉讼法》三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定,也意味着将对原自侦案件的侦查权从检察机关转隶,表明了立法者授予监察机关行使专门调查权的态度。

   具体而言,监察委员会监督、调查、处置这三大项权力中包含大量专门调查的内容。《决定》第二条规定“监督”的内容是“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”,其中除了对“道德操守”的监督之外,其他三项监督内容似乎没有超越《行政监察法》十八条规定的对监察对象“执法、廉政、效能”的范围,因而不具有明显的专门调查属性。但是“调查”和“处置”的内容是“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。在对职务违法行为和职务犯罪行为的调查和处置中,对违法行为的调查和处置显然具有行政性质,而对于犯罪行为的调查和处置则具有强烈的专门调查属性。

   就监察委员会可以采取的十二项措施而言,其中的讯问、询问、查询、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定这九项直接参考自《刑事诉讼法》第二编第二章的规定,其具有专门调查属性毋庸置疑。尽管目前法律对“谈话”“调取”措施的内涵和外延尚无明确规定,但就字面意思理解,将谈话与讯问、询问并列,则谈话应指监察机关查问犯罪嫌疑人、证人之外的其他人员的行为;而调取的内容较为丰富,应包括从监察对象和其他机关或组织处取得证据的行为。据此,我们可以判断,谈话与调取这两种监察措施,除了具有行政性之外,很可能也包含专门调查行为的内容。至于“留置”这种可以限制监察对象人身自由数月的监察措施,则具有极其强烈的专门调查属性,对此下文将详述。

  

二、监察委员会行政调查处置权和专门调查权的配置、运行和监督

  

   (一)监察委员会内部的行政调查处置权和专门调查权分立

   既然监察委员会的权力具有行政性和专门调查性这两个层面的属性,则应当在监察委员会内部设置相对独立的内设机构,分别行使针对职务违法行为和职务犯罪行为的行政调查处置权和专门调查权。这是因为行政调查处置部门和专门调查部门在适用法律、人员专业性要求方面有所区别。就适用法律而言,专门调查部门在行使专门调查权时必须严格遵循将来制定的《国家监察法》的相关规定;而行政调查处置部门在行使职权之时适用行政法律法规,例如《行政强制法》《行政复议法》《公务员处分条例》等等。就人员专业性要求而言,专门调查部门应当配备足够数量通过国家统一法律职业资格考试、取得法律职业资格的法律专业人员,从而保证专门调查行为符合法律规定。

在内部部门分立的问题上,澳门廉政公署提供了可供参考的范例。根据澳门特别行政区第3/2009号行政法规《廉政公署部门的组织及运作》之规定,廉政公署下设廉政专员办公室、反贪局、行政申诉局三个部门。其中反贪局就廉政公署职责和职权范围所针对的犯罪及行为进行调查与侦查,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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