田飞龙:一国两制:两个“最佳”及中央管治法理

选择字号:   本文共阅读 514 次 更新时间:2018-01-24 08:22:02

进入专题: 一国两制   十九大   新时代   全面管治权   高度自治  

田飞龙 (进入专栏)  

   嘉宾:田飞龙,北京航空航天大学高研院/法学院副教授、一国两制法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事

   主持:裴希婷,中国网“中国访谈”主持人

   时间:2018年1月4日  

   地点:中国网演播厅(北京)

  

   【解说】香港、澳门自回归以来,走上了与祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路,“一国两制”实践取得举世公认的成就。十九大报告中用了较大篇幅论述“一国两制”事业和港澳工作,(报告同期声)“事实证明,‘一国两制’是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案,也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度”,“保持香港、澳门长期繁荣稳定,实现祖国完全统一,是实现中华民族伟大复兴的必然要求。” 这充分表明了“一国两制”事业在党和国家事业全局中的重要地位,充分反映了以习近平同志为核心的党中央对港澳工作的高度重视。十九大报告中强调对港澳的“全面管治权”与一直以来贯彻的高度自治方针之间有什么关系?为什么明确要求港澳要履行宪制责任?本期节目,特别邀请到北京航空航天大学高研院法学院副教授、“一国两制”法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事田飞龙博士为您解读。

  

   中国网:中国访谈,世界对话,欢迎您收看本期节目,同时也欢迎田教授作客我们的节目。

          田飞龙:各位中国网的网友,大家好!

          中国网:田教授,您好!十九大报告中在三大部分用了较大篇幅论述来介绍“一国两制”事业和港澳工作,也是历次党代会报告中着墨最多、分量最重的。报告中关于港澳工作的论述,您认为有哪些亮点?

          田飞龙:我认为这次十九大报告是对“一国两制”法理内涵、政策导向以及港澳回归以来20年实践发展的系统总结、经验凝练以及战略再定位。这个再定位给港澳社会也给国家(的这个)重大的宪制方略确定了更完备的基础跟方向。未来30年港澳社会“一国两制”的发展,以及“一国两制”与国家“两个一百年”民族复兴大局的战略连接,(报告)给出了这样一个方案。

          十九大报告具体论述当中有些值得关注的亮点,这些亮点是结构性的、方向性的,是需要港澳社会以及对港澳工作的部门包括国际友人认真研判和领会的。其中一个非常突出的亮点就是它用两个“最佳”定位和评价“一国两制”。十九大报告明确提出“一国两制”是港澳回归的最佳方案,是港澳回归之后,港澳保持长期繁荣稳定的最佳制度。两个“最佳”应该是对“一国两制”港澳实践最高的评价,来自国家最高领导人,最高规格的政治会议,这个评价也是符合事实的。这个评价说明中央还会长期坚持这样的方针,并且在国家利益跟港澳地方利益之间做动态化的优化跟平衡,对此港澳社会对中央应有充分的信心。所以两个“最佳”应该是一个定心丸,是对一段时期以来,港澳社会尤其香港社会、国际社会对“‘一国两制’还能走多久”这些担忧的消除跟有力的解释、澄清。这是一个战略定向上的亮点。

          其次,从具体管治方略上来看,习近平主席主政五年以来,对港澳工作随着世界经济、政治形势以及国家发展的战略调整,也相应地有了一些调整,这些调整是“一国两制”框架之内允许的。“一国两制”本身就是灵活的宪制框架,允许国家和港澳地方通过协商民主的方式,通过符合基本法的方式,去寻求应对新问题、新情况的解决办法。这样一个调整里面,可以看出全面管治权的法理以及将依法治港纳入全面依法治国的组成部分,这是一个比较突出的面向。中央会以更多的法治思维,法治方式,用香港作为法治社会习惯接受的行为方式去与香港社会打交道,形成一系列制度性的惯例以及制度的增量。全面管治权表明中央对香港治理依据“一国两制”跟《基本法》,不仅仅享有象征性的主权,不仅仅局限于国防和外交,还包括直接的管治性的治权以及对香港授权的调整权还有对香港之中央授出去的所有自治权的全面的监督权。这些权能都应当在未来治港当中根据《宪法》、《基本法》的要求,逐步地制度化、程序化,去完善《基本法》实施的有关制度机制。因此,依法治港成为全面依法治国的一部分,这是报告用法治方式治理香港方面确定的、明确的治理原则。

         再 其次提出了融入式发展的概念。融入式发展跟“一国两制”早期那种“井水不犯河水”式的放任式的管治有所不同。在那个时候港澳尤其是香港是高度发达的资本主义经济体,内地改革开放属于初期,在市场化的水平、法治化的水平、金融管理的水平以及社会管理水平方面要更多地学习香港,通过香港平台走向世界。随着改革开放40年,中国在学习现代化方面取得了全面的成功,树立了“四个自信”,成为“一带一路”、成为新全球化和全球治理方案的主要提供者。在这个意义上,既往的单纯依靠香港早期的合作模式,它就开始式微。港澳作为偏小的经济体,它需要融入国家发展,融入国家所开辟的新全球化经济体系和经济秩序,在地缘政治跟经济上与国家深度地互动,以及建立互动的良性法则。这就成为不仅事关国家利益,也事关港澳新命运、新前途的重大问题,十九大报告为此及时提供了战略方向跟政策通道。

         再有就是十九大报告强调权利义务相平衡,强调“一国”跟“两制”之间互动融合,强调“两制”对“一国”的从属性,强调一国为本,两制为用。这样的表述跟调整,对港澳社会观念的纠偏,制度的纠偏,以及更好地理解国家,理解国家与世界关系的变化及自身新的身份跟机遇是非常重要的。

   这些都是主要的亮点,跟战略性的方向。当然,十九大报告中港澳论述还有一些细节,尤其是将港澳论述放在“一国两制”大的章节之下,与祖国完全统一放在一个脉络下处理,它还带有通过港澳为两岸统一做经验探索的意涵在其中,这也是符合历史上“一国两制”产生的初衷的。

          中国网:刚才您提到亮点之一就是“中央对香港、澳门全面管治权”,这里强调的“全面管治权”与香港澳门一直以来贯彻执行的高度自治方针是什么样的关系?

          田飞龙:这个问题是近些年关于“一国两制”理解当中的核心的议题。因为长期以来对于“一国两制”的理解存在香港地方与中央官方不同的版本。中央比较侧重从“一国两制”的国家立场,从它作为国家的现代化、国际化战略来定位跟理解,较为强调国家的主权、安全和发展利益。而香港将“一国两制”与中英联合声明挂钩,奉行《香港基本法》作为香港的“小宪法”这样的纯粹法律观点,从普通法的传统观点出发,较为忽视或者说有意回避主权回归中国的事实以及“一国两制”当中“一国”的前提及其法理跟制度含义。回归之后,很长时间里,香港本地形成了一种由他们本地反对派,由法律界,他们的司法界所塑造成的一种,我把它称之为“普通法自由主义的基本法法理学”,这种法理学对“一国两制”的理解是偏颇的,对中央权力行使是高度警惕跟抵制的,比如对多次的人大释法跟决定一直采取抵制跟片面理解的立场。这其实妨碍了中央设计“一国两制”,保障香港繁荣稳定跟高度自治的初衷。所以这次十九大报告明确提出全面管治权与高度自治权相结合,并且突出全面管治,就是要回溯“一国两制”设计的初衷跟初心。不忘初心,牢记使命,让港澳社会,让国际社会包括内地民众更多了解“一国两制”完整的法理跟宪制的原理和内涵。“全面管治”是跟高度自治相对的,高度自治权来自中央的授权。什么权力授予它高度自治?中央的全面管治权授予它的,所以高度自治权来自于中央在《宪法》、《基本法》上具有的全面管治权,对授出去的香港立法、行政和司法权,中央还享有依据《宪法》跟《基本法》的全面监督权。每一种香港自治权,中央都有监督权,比如对立法会可以进行备案审查,对特区政府的特首跟高官可以进行实质任命以及行政问责,还可以依据《基本法》第48(8)条发布行政指令,要求特首完成相关的与“一国两制”有关的行政任务。对特区的法院,尽管依据《基本法》有司法的终审权跟司法独立,但是根据基本法第158条,人大有释法权,人大可以对特区的司法进行指引跟监督,这个也体现了全面管治权作为宪制监督权的内涵。

         此外,根据《宪法》跟《基本法》,中央还享有一些直接的管治权,这些直接的管治权不仅仅限于国防、外交,还包括对“一国两制”内涉及到香港与国家关系的重要事务的最终决定权,比如在政制发展方案上的最终决定权。我们的“8·31决定”就行使了这样的权力,还有在近期关于在香港高铁实行“一地两检”合作安排的批准,中央也行使了决定权。这些都显示了全面管治权是一个“一国两制”内部有机存在的,保障“一国两制”全面准确实施的,保障“一国两制”符合初衷初心的制度安排。这种制度安排是“一国两制”以及香港繁荣稳定,以及高度自治良性运行不可或缺的。

         中国网:报告中另一段与之相关的表述是“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”。这是否是处理好两者关系的关键?这个结合点如何找准?

          田飞龙:如主持人所说,这确实是处理“一国两制”当中在具体制度磨合过程当中一个关键的法理原则或者叫方法论原则。既往在“一国两制”当中出现问题的时候,中央有一段时间是用非正式的方式去协调,或者说依赖一些统战的方法去处理。但是在对作为法治社会的香港可能效果是有限的,甚至有很大的局限。现在突出用法治思维、法治方式,用全面管治权与高度自治权结合论这样的方式去处理涉及“两制”磨合甚至冲突的重大事件,应该说是行之有效,也是回归以来对港澳治理尤其对香港治理多次经验证明的有效的方法。结合论是说高度自治权作为中央授出去的权力,它在处理涉及香港与国家事务的时候,甚至就在处理香港内部一些重要事务的时候,有局限性,因为这种高度自治权毕竟还有底线,还有它权力不及的方面。因为香港本地的资源,它的发展繁荣稳定还要依赖国家各方面政策支持,尤其在地缘意义上,它依赖广东省以及内地其他省份在经济、社会各方面,包括人才方面的支持。这样一些支持,如果没有中央的统筹协调,是很难仅仅通过地区层面的协调完成的,也很难跨越“一国两制”所设下的制度安排上的区隔。中央对“一国两制”,对香港治理负最终责任,有“最后责任人”这样一个宪制角色的定位。所以这个结合不是为了取代香港的高度自治,而是在“一国两制”跟《基本法》秩序内,帮助香港更好运用它的高度自治权,去完成本地的治理任务,去促进香港与国家互联互通,互动融合。

       近期的典型例子就是“一地两检”,涉及到内地相关执法机关深入香港西九龙站内地口岸区进行执法的问题。这个在“一国两制”跟《基本法》设计之初是未预料到的,也是内地经济发展过快带来的新情况,但是“一国两制”跟《基本法》又没提供解决这个情况的直接方法跟框架。所以经过特区政府与内地的协商,通过“三步走”的方法,第一步由特区政府与广东省签订合作安排,来解决在西九龙站设立内地口岸区跟港方口岸区的基本方案问题,但这个基本方案是否符合“一国两制”,是否符合《基本法》,这个到底由谁说了算,香港本地它无法说了算,它尽管基于高度自治权,它可以和广东省签这个协议,但这个协议最终生效不是由它说了算,(点击此处阅读下一页)

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