顾昕:治理嵌入性与创新政策的多样性:国家-市场-社会关系的再认识

选择字号:   本文共阅读 788 次 更新时间:2018-01-23 22:38:49

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顾昕 (进入专栏)  
注重在国家和地方层面上改善创新体系的制度,从而使创新领域的利益相关者在更为有利的制度框架中开展更广范围和更深程度的协作。欧盟各级政府推出的众多创新推进型项目,均具有多方参与(至少要有两家)、多部门协作(即既有企业也有公共或社会研发机构参与)、竞争性(政府挑选赢家的消褪)、自下而上的功能选择(由市场行动者和社会行动者选择公共扶持的功能)、多样性、程序灵活性的特征(Sharpe,2001)。简言之,以多种多样的国家行动推进创新网络的发育和蓬勃,既是欧州政府创新政策施政的重点,也为创新型国家本身的能力建设提供助力(Malerba & Vonortas,2009)。

  

四、结语:创新政策中的政府转型


   本文试图从治理嵌入性的新视角对创新政策中国家-市场-社会的关系进行新的探索。有关创新政策的既有文献主要是从国家、市场和社会三类行动者的互动,来探讨创新体系中的组织和制度。继承既有文献的思路并试图进行超越,本文则从行政、市场和社群治理的相互嵌入性的视角,来探讨创新体系的组织和制度以及创新政策和创新型国家的多样性。

   行政、市场和社群治理是人类生活的三大治理方式,其各自均在政治社会经济活动的协调中发挥着重要作用。在绝大多数情况下,三种治理方式并非单独发挥作用,而是嵌入在一起,共同发挥作用。三者嵌入的方式不同,会导致不同的治理绩效。当治理嵌入性呈现相互排斥、相互扭曲的态势,就会出现治理失灵。当三种治理方式以互为补充、相互强化的方式发挥作用,就会呈现出一种良好的协作治理态势。对于公共政策的决策和实施来说,政府能否以市场强化型和社会增进型的方式运用行政治理方式,使之能使市场机制和社群机制有效地发挥作用,是治理成功的关键。

   经济生活中的创新活动发生于创新型企业之中,有赖于企业家行动的开展。创新的供给和需求主要由市场机制来协调,而创新过程,无论涉及知识生产与扩散、技术开发与应用、能力建设与增进,还是组织变革与优化,基本上通过社群机制来协调。企业不仅是行政治理和市场(契约)治理下的行动者,而且在很大程度上是一个社群组织,尤其是就创新而言,企业呈现为一种战略性社群,其内部事务和外部事务由等级、契约和社群治理相互嵌入的协作治理方式来协调。在某种程度上,所有组织化的创新利益相关者,包括非营利部门中的社会组织(尤其是协会)和公共部门中的公共服务组织(事业单位),在一定程度上也是社群,社群治理在非市场组织的治理中也发挥着重要作用。

   创新过程具有不确定性、累积性、集体性。因此,创新的蓬勃,尤其是一个地方性、区域性甚至全国性创新经济的形成,绝非通过个体创新型企业在自由市场上的充分竞争就能实现。集聚化和网络化是创新经济形成不可或缺的环节。多元创新相关性行动者,包括创新型企业,包括社会组织和公共服务组织,也包括各层级的政府机构,以协会、联盟、合作伙伴等多种正式和非正式的方式连接起来,形成创新网络,为创新过程所赖以的互动式学习提供了平台和空间。创新网络中的组织和制度建设,形成了创新体系。

   对于创新体系的发育和发展,国家行动者的角色体现为创新政策的决策与实施。创新政策可以分为三个理想类型:一是新制度自由主义,即政府着重于权利界定与配置、契约规则与执行、标准设定与实施等方面,为创新活动的蓬勃开展提供制度性基础设施,并同时促进创新友好型的物质性和社会性基础设施建设;二是国家引领型配置主义,即政府通过公共资源的配置,弥补市场不足,矫正市场失灵,为具有正外部性的创新活动提供足够的激励,并对具有负外部性的创新活动施加应有的成本;三是协作型协调主义,即政府发挥能促型作用,以因势利导或助推的方式,在创新网络的建设上扮演积极的角色,矫正单靠市场治理和社群治理所不能完全克服的协调失灵。在现实世界中,很少有国家实施单独一种创新政策,而是多种创新政策混杂在一起。

   无论在哪一种类型的创新政策之中,都不可能只让一种治理方式独自发挥作用。新制度自由主义创新政策的核心是公共物品提供,尤其是制度建设和制度执行,从而让市场治理正常运转起来。制度建设需要行政治理的积极作用,但也必须引入社群治理,让多元利益相关者有充分的渠道参与其中,同时法律法规也需要与通过社群治理方式形成的社会惯习和规范相契合。制度实施本身固然在很大程度上表现为行政治理的运作,但引入社群机制,在国家行动者与市场和社会行动者的互动过程中,形成参与式、互动式和网络式治理的新格局,才是创新体系治理成功之道。配置主义政策固然需要行政治理发挥主导作用,从而通过公共资源配置的引领作用鼓励社会资源涌入创新领域,但对于资源配置目标定位的选择,还需要仰赖于社群治理和市场治理发挥积极有效的作用。协调主义政策是社群治理发挥主导作用的领域,但社群治理能否发挥有效的作用,一要看社群行动是否获得市场力量的激励,二要看社群行动是否获得行政力量的背书。换言之,社群治理的市场嵌入性和行政嵌入性至关重要。

   简言之,创新政策既不是国家行动者的单边主义行动,也不等同于政府自上而下命令与控制型的行政治理。如果能在增进市场、激活社会、创新政府,亦即在市场机制、社群机制和行政机制如何相得益彰上做好文章,推动国家公共治理体系的创新,创新型经济和形成和创新型国家的建设才能走上健康发展之路。

  

   参考文献

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