秦前红 石泽华:论监察权的独立行使及其外部衔接

选择字号:   本文共阅读 609 次 更新时间:2018-01-21 19:12:22

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  

   摘要:国家监察体制改革后,监察委员会应加入宪法第135条“分工负责,互相配合,互相制约”机制,这是“分工”、“配合”和“制约”三者有机统一的整体性机制。试点探索显示全面改革顶层设计或将监察程序与司法程序严格拆分,监察委员会的宪法定位亦决定其“依法独立行使监察权”;通过对监察委与司法机关衔接的流程设计,或可达“配合”及“制约”之目的,其中“互相制约”是第135条的核心价值要求。这要求做好监察委员会与人民检察院、人民法院和公安机关的工作衔接机制乃至国家监察法与刑事诉讼法的联动互补。监察权不得违背人大制度根本遵循;审查起诉、不起诉决定、自行补充侦查乃检察权独立行使之范畴;调查证据需要转化、采纳和排除;监察措施有自行执行和协助执行之取舍,实践中还要处理好监察委调查主导和公安侦查主导的选择以及党内监督和国家监察的衔接协调机制。

   关键词:监察体制改革;独立行使监察权;司法衔接;证据审查;法纪衔接

  

   国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。“国家监察委员会组织和职权上的独立性将在‘一府两院’制基础上形成新的五元结构。”[1]监察委员会行使监察权,与行政权、审判权和法律监督权平行,新生权力如何融入现有宪制体制成为改革必须解决关键问题,其中重要一环即监察委员会是否纳入《宪法》第135条规定的“分工负责、互相配合、互相制约”机制。就办理刑事案件而言,宪法135条加入监察委员会对于避免改革前检察院“同体监督”局限性有重要意义。[2]

   割裂研究监察权制约机制者大有人在,整体性研究则鲜有人为。在理解宪法规定的“分工负责,互相配合,互相制约”原则时应当强调,这是一个完整的逻辑和规范体系[3],三者并非独立存在的单项制度,而是相融共生、有机统一的整体性机制。以监察权为研究视角,一方面,监察委员会的宪法定位决定其“依法独立行使监察权”;另一方面,监察委与司法机关工作程序上的衔接设计,或可达“配合”、“制约”之目的,其中“互相制约”是《宪法》135条的核心价值要求[4]。

  

一、监察委员会依法独立行使监察权

  

   根据《刑事诉讼法》规定,人民检察院自行决定逮捕或审查批准公安机关提请的逮捕。浙江省和山西省的制度设计是人民检察院“决定采取强制措施”,未提及“批准”,未来监察程序期间可能不存在监察委提请人民检察院批准逮捕。此或为试点改革一次意味深长的探索:改革可能将监察程序与司法程序严格拆分,“监察委员会依法独立行使监察权”由此成为监察立法重要原则。

   (一)监察委员会统一行使监察权,其他任何机关不得行使

   国家监察体制改革的重要目标是建立党统一领导的国家反腐败工作机构。这是从“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充,三轨并行、相对独立,分工运作、协作配合”[5]的“三驾马车”模式到国家监察委员会“一马当先”之转变,主要特征是统一监察、独立监察、异体监察。第一,监察委员会是国家唯一监察机关,一方面,人民检察院剩余侦查权并非与监察委分享职务案件调查(侦查)权,属于司法范畴,不影响监察权统一行使;另一方面,党内纪检也不涉及国家监察权,二者分别依据党章党规和监察法律行使职权,纪委维护党章党规、执行党纪,协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作,是党内监督专责机关。第二,监察对象覆盖国家全部公职人员,监督执法覆盖公务员法规定的国家公职人员,依法授权或者依政府委托行使公共事务职权的公务人员,国有企业的管理人员,公办事业单位的管理人员,群众自治组织中的管理人员,以及其他依法行使公共职务的人员。

   (二)监察委员会独立行使监察权,不受任何组织或个人干扰

   首先,从“职务犯罪调查活动”来看,监察权之行使不受检察机关和审判机关之影响。这包括3个层面。1.留置措施的问题。(1)留置措施乃监察委员会职能范畴内,人民检察院和人民法院均无权决定(批准)留置措施;(2)留置措施的自行执行和协助执行之取舍,并不涉及监察权独立行使之层面;2.推演之,监察委员会采取其他调查措施亦无关人民检察院和人民法院,请求公安机关协助执行也不涉及监察权独立行使之层面;3.刑事强制措施的问题。(1)监察程序期间无关逮捕等刑事强制措施;(2)一旦人民检察院采取逮捕等刑事强制措施,案件立即转入司法程序。

   其次,党委领导应限于原则性指导而非个案干预。以留置审批权归属为例,这绝非监察体制改革单个细胞,亦不仅公民基本权利之保障,这可能关乎大国执政方式和策略的抉择。留置措施审批权限之归属有党委、监察委、人民检察院或人民法院等四种可能路径,现行探索主要是党委或监察委审批两种。北京留置首案公布后,一度引发热议,支持者如北京师范大学研究员陈新林认为“留置措施适用报区委书记审批,也是按程序执行的”[6];持居中态度者认为留置首案采取党委书记审批乃“改革试点之责任担当”,有一定实质正当性,但属于“特例而非常态”[7],未来走哪条路还未可知;还有人提出留置措施的适用和解除一应由监察委自行决定,否则背离职权法定的法治原则;或者基于分工制约提出由人民检察院或人民法院批准。“机构职能不分”和“双重领导导致独立性不足”[8]是传统纪检监察模式的法治困境,也是改革必须解决的主要难题。一方面党委对监察委员会的领导应限于原则性领导,不应涉及个案干预,以免影响监察公正和反腐实效;另一方面改革必须正视党内执纪与国家监察之间的现实差异性和衔接必要性。总之,监察体制改革既要遵循政治正确原则,又不得违背民主法治基本规律。

   (三)不得阻碍依法独立行使检察权、审判权之实现

   监察委员会独立行使监察权,不得阻碍人民检察院独立行使检察权、人民法院独立行使审判权原则的实现。从“职务犯罪调查活动”来看,这至少包含以下2个层面。1.衔接转换标志的问题。(1)监察程序与司法程序之间将存在一个显著程序作为衔接转换标志,该标志一旦发生,案件立即转入司法程序;(2)衔接转换标志乃人民检察院“采取刑事强制措施”,而非监察委“移送司法机关”;(3)作为衔接转换标志的逮捕等刑事强制措施,与监察委员会亦无直接关联。2.司法程序不受监察之影响。(1)不论人民检察院采取何种强制措施,甚至不采取强制措施,既然案件已移送司法机关,则除非人民检察院“退回补充调查”或“决定不起诉”,否则案件仍处于司法程序;(2)人民检察院若可自行补充侦查,则其隶于司法程序,并非监察程序或其延续;(3)人民检察院“决定不起诉”乃独立监察职能范围内,不必征求监察委员会意见;(4)只要在司法程序期间,案件将与监察委员会无直接关联。

   (四)不得违背人大制度根本遵循,接受合法监督和制约

   监察委员会行使监察权不得违背人大制度这一根本遵循,还需接受合法监督和制约。1.监察委员会独立行使监察权不得违背人民代表大会制度这一根本遵循,对其负责、受其监督,对人大作工作报告,对人大代表设置留置特别程序[9];2.监察委员会行使监察权需接受宪法和监察法等规定的合法监督,如人大监督、政协监督、社会监督和公民监督等方式;3.监察委员会行使监察权需纳入制约机制,这一点在“职务犯罪调查活动”层面来看,即将监察委员会纳入《宪法》第135条规定的办理刑事案件分工制约机制之内。

  

二、监察措施和刑事强制措施的衔接


   (一)衔接转换标志

   从杭州上城区留置案来看,监察程序和司法程序衔接转换的标志应是检察院“决定逮捕”,而不是监察委“移送司法机关”,由此实现二者时间上无缝衔接;不止“逮捕”,其他“刑事强制措施”亦可作为衔接转换标志。不吝假设以“移送司法机关”为转换标志,实践将发生如下情形:“决定逮捕”之前,案件材料在人民检察院手中、当事人却处于监察委员会控制之下,则该期间程序性质和程序主导问题难以明确。无独有偶,参考现有刑事诉讼法之规定,从刑事拘留到逮捕,“检察院必须在7日内作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定”,由此刑事拘留最长期限从30天变为37天,可见其标志也是“批准”而非“提请批准”。

   (二)增设审查逮捕期限

   在留置等监察措施和逮捕等刑事强制措施之间增设检察院“审查逮捕”期限并对此严格规定,当属必要。期限届满,人民检察院必须做出“逮捕”或“不逮捕”的决定。 杭州上城区人民检察院从接受移送案卷材料到正式决定逮捕共历时3天。试比较“刑事拘留-提请审查批准逮捕-批准逮捕”和“留置-移送司法机关-决定逮捕”两个过程,从性质来看,刑事拘留一定程度上可视作逮捕的临时措施,二者同为司法程序,《刑事诉讼法》规定检察院“审查逮捕”期限是7日;从留置到逮捕,不仅是监察委员会到人民检察院的变化,更是监察程序到司法程序的性质上的重大转变,故“审查逮捕”期限有可能稍作宽限。但基于严格保障公民人身自由之改革意旨,职务犯罪案件“审查逮捕”期限不宜太长;另一方面,连审查期限都须严格限定,对时间跨度远超审查期限的留置措施之期限在科学研究基础上考虑适当限缩。

   (三)逮捕的决定和执行

   第一,逮捕的决定(批准)问题很关键。如果监察委员会自行决定逮捕,或甚者由其自行执行逮捕,一则留置、逮捕二者分而置之并无实际意义,二则实践中不排除二者任意串联以实现长期剥夺人身自由的实例发生。前期曾就批捕权保留于人民检察院还是划归人民法院发生过热议,好在少有人主张监察委自行决定逮捕。目前来看,浙江省和山西省的试点探索,采取的是人民检察院保留决定(批准)逮捕权,这一设置很可能被全面改革所采纳。

   第二,人民检察院内部批捕机构不宜称作“侦监”。观察山西省探索的“案管中心受理分流”制度,侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。“侦监”部门一般是批准公安机关逮捕请求以起侦查监督作用,试点探索将职务犯罪案件的决定逮捕职能划给“侦监”不知是否出于合并职能、提升效率,这一设置或还需稍作斟酌:其一,如果全面改革设计监察乃全新程序而非侦查程序,则叫“侦查”监督恐怕监督对象有误;其二,此时案件已移送人民检察院,逮捕乃人民检察院自行决定,而非监督其他机关;其三,若解释为侦监部门监督公诉部门,则又陷入内部监督和同体监督。

   第三,逮捕措施应由公安机关执行。我国宪法第37条规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”若现行宪法该规定不作修改,绝难从中透析出“人民检察院执行逮捕”之意蕴。由此,当职务案件程序走入逮捕,与监察委员会无直接关联,逮捕之决定权归人民检察院,执行权归公安机关。

第四,“逮捕”不是必须程序。人民检察院不仅可以“决定逮捕”,也可以选择不逮捕而采取其他强制措施;甚至尚未逮捕,直接作出退回补充调查、自行补充侦查或不起诉等决定,都是可能的[10]。所谓“其他强制措施”包括哪些?既然处于司法程序,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:武大大海一舟

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