顾昕:协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会

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顾昕 (进入专栏)  
为了促进学习社会的形成,政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵(Stiglitzand Greenwald, 2015)。

   罗德里克把产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来。一类市场失灵涉及信息外部性,即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品,可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性,即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性,那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益(Rodrik, 2007:104-109)。无论是信息正外部性的拓展还是协调正外部性的促进,都是矫正协调失灵所产生的积极结果。


二、产业政策决策与实施中的国家、市场与社会


   在发展主义的众多文献之中,产业发展过程中的市场失灵或协调失灵是普遍存在的,而首要的甚至唯一的矫正之道似乎就在于行政治理发挥积极的作用。这种思路首先将产业发展的治理思路局限在市场治理与行政治理的博弈,从而导致政府与市场之争主宰了经济学争论;其次漠视了社群机制的作用;再次未能将研究的重点放在行政治理与市场治理、社群治理的协同之上,而是将国家、市场与社会的关系视为零和博弈。

   对行政治理的积极作用情有独钟,这在斯蒂格里茨那里十分显著,而在发展经济学和发展型政府理论的早期文献中更是突出。发展经济学的早期文献,尤其是大推进理论(Rosenstein-Rodan,1943),强调政府必须通过一定规模的投资有力地干预市场。发展型政府的早期文献(Johnson, 1982; Amsden, 1989; Wade, 1990/2000)秉承发展政治学和发展社会学中新国家主义的视角,强调一个扮演领航员角色的政府在推进社会经济发展中具有独立的、积极的、不可或缺的作用。发展经济学中的积极政府干预主义(Myrdal, 1956; Rosenstein-Rodan,1977)和发展政治学与社会学中的新国家主义(Weiss and Hobson, 1995),都将产业政策的治理局限在行政治理和市场治理的二元选择,并将政府驾驭市场的角色突出出来。

   然而,行政治理的主导并不一定是协调失灵的首要可行解决之道,更谈不上唯一的解决之道。针对东亚奇迹的新国家主义解释,松山公纪指出,关于协调失灵和市场失灵的正统经济学分析,往往过于强调行政机制发挥矫正作用上的有效性。但无论是市场主体还是政府主体,都会面临信息不确定问题,都无法确定最大的生产可能性边界。如果由单一的政府行动者实施垄断性的协调,而不注重多样化协调机制的发育,那么形成更具有效率的协调机制的机会就会大大降低(Matsuyama, 1996)。更广泛地说,政府行动常常会导致帕累托较劣的均衡,从而出现政府失灵,而政府失灵也是协调失灵中重要的一类(Bowles,2003: 41)。

   实际上,国家主导型的发展政策取向早在1980年代就在发展经济学界引发反弹(Lal, 1983/1997/2002)。自1980年代以来,发展经济学经历了范式革命,从积极政府干预主义的立场大幅度后退,转而深入探索市场机制的完善对于经济发展的重要作用以及政府在完善市场机制上应该扮演的重要角色(Dorn, Hanke and Wlaters, 1998)。但在本文看来,对发展经济学中国家主义传统的既有的反思,迄今为止依然没有到位。在这里,特别值得强调的是,除了诉诸行政治理之外,让社群治理发挥积极作用是协调失灵的另一个矫正之道。社群机制在既有文献中有所提及,但始终没有被整合到一个统一的分析框架之中。

   世界银行报告《东亚奇迹》最早认识到社群机制在产业政策施为中的作用,尽管“社群机制”这个概念在这部报告发表时尚未流行于在经济学文献之中,而且这一点在当时国家与市场二元对立的语境中也未受到应有的重视。《东亚奇迹》明确指出,发展型政府理论的缺陷在于过于强调国家自主性,即过分夸大了东亚政府中经济管治官僚机构(如日本通产省、韩国经济企画院、台湾经建会)对资源配置的引导作用,而忽视了政府与民间部门之间的各种中介机构,比如协商理事会。在这些中介机构之中,政府官员与民间代表通过协助信息交换的制度化,推动了信息的有效配置,从而有助于民间企业打破囚徒困境局面,有效解决了协调失灵的问题(World Bank, 1997 : 13)。

   对于社群机制在产业政策施为中的重要性,以青木昌彦领衔的一批经济学家给出了进一步的阐发,提出了超越新自由主义和新国家主义的市场增进论。在他们看来,矫正产业发展与升级中协调失灵的关键在于民间组织的试错,而政府可能的作用是对民间部门的协调努力予以补充和扶持,而不是取代民间部门。矫正协调失灵并不是政府独有的职责,而政府更有效履行这一职责的方式是协助民间协调的制度化(Aoki, Murdock, and Okuno-Fujiwara, 1996: 8-9)。

   因此,在青木昌彦等学者看来,发展型政府理论对于东亚奇迹中政府在促进经济发展发挥了积极作用的事实认定并没有问题,问题在于其强调政府统领并驾驭市场的新国家主义的解释存在着问题,而这也是发展经济学中积极政府干预主义传统的问题所在。对青木昌彦等来说,“在解决协调失灵上,市场之外的各种民间制度与组织也演化发展出来,包括企业组织、贸易协会、金融中介、劳工和农民组织以及商业协会等。东亚地区政府的首要职能,更多地在于促进这些制度与组织的发展并与其互动,而不是直接干预资源配置”(Aoki, Kim and Okuno-Fujiwara, 1996: xvii)。

   社群治理对于经济生活的重要性,这并非一个现代的现象,其发挥作用的领域也不限于产业政策。社群治理是人类社会最早发育出来的一种协调机制,但在行政机制和市场机制高度发达的地方,社群机制的相对重要性降低了。长期以来,社群机制对于经济活动协调的重要性在经济学界遭到忽视,但在经济社会学界,嵌入性(Granovetter, 1985)、网络治理(Smith-Doerr and Powell, 2005)、社会组织(Granovetter, 2005)等主题下得到了较为深入的发掘。自1990年代以来,随着新制度经济学和行为经济学的发展,社群机制重新受到经济学界的重视。有研究发现,早在中世纪,基尔特通过建立产品的标准、规制交易程序、动员集体行动等活动,有效地促进了商业的繁荣(Greif, Milgrom, and Weingast, 1994)。在社群治理发达的地方,可信承诺不成问题,违约行为的发生率较低,集体行动更容易达成,市场机制也能促进经济发展上更有效地发挥作用(Aoki and Hayami, 2000)。

   当然,同市场治理和行政治理一样,社群治理也有两面性。当处在一个更具有竞争性的市场(例如国际市场)环境之中,规模有限的社群治理可以有效地抑制盲目竞争,促进合作,提升国内产业的整体发展水平。但是,社群治理具有产业卡特尔化的倾向,有抑制竞争的一面,而且这一面有可能随着社群规模的增大而对产业乃至更大的经济发展呈现出更大的负面作用。因此,如何规制经济活动的卡特尔化,如何让企业间的联盟或网络发挥积极的行动协调而不是消极的抑制竞争作用,不同国家在不同时期针对不同的产业是有所不同的。大体来说,美国政府对于卡特尔化的规制较为严厉(Hollingsworth, 1991),而在欧洲和日本情况则有所不同(Granovetter, 1998: 91-93),这或许欧洲和日本的国内市场规模较小的缘故。

   由此可见,不仅市场治理是由国家提供行政机制加以规制的,社群治理的运行也嵌入在行政治理的运作之中,而市场、社会与国家的相互嵌入性,正是经济社会学的最重要命题之一。


三、两种产业政策模式:市场机制、行政机制与社群机制的嵌入性

  

   无论是在发达国家还是在发展中国家,产业政策普遍存在,争论其必要性已不再必要,真正的问题是,通过何种制度建设,建立何种激励机制,运用何种治理模式,政府才能更好地为产业发展提供有效的服务。这正如罗德里克一篇论文的标题所说,“产业政策:不要问为什么,要问如何去做”(Rodrik, 2008)。这其中,最为重要的问题在于行政机制如何与市场机制和社群机制协同作用、相得益彰。行政机制与市场机制、社群机制相互嵌入性的不同组合,导致产业政策施政出现多样性;或者说,发展主义在不同的地方以及不同的历史时期呈现出多样性。

   (一)产业政策的多样性:认知与实践模式

   对于如何去做的问题,罗德里克通过区分两种产业政策的认知和实践模式给出了答案:战略选择模式和政策过程模式。在战略选择模式中,施政目标是选择战略性产业,占领经济制高点;施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析;施政手段包括庇古税、税务优惠、政府补贴或保护主义措施(关税与非关税保护)等。在政策过程模式中,施政目标是政府与企业进行战略合作,发现产业发展的机会和成本,并致力于产业组织形态和产业结构的优化;施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式;施政手段包括协商、沟通、咨询、学习(Rodrik, 2004)。

   在罗德里克看来,新国家主义文献对东亚奇迹的解释并不充分,乃至政府积极干预主义对产业政策的弘扬也有所偏颇,要害就在于过于强调“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式而忽视了政策过程型产业政策模式的重要意义。就中国学界爆发的产业政策之争而言,笔者沿袭罗德里克的思路,多次强调争论焦点不应在于产业政策或有为政府是否必要,而在于有为政府如何施为。

   事实上,罗德里克的两分法,在卷帙浩繁的产业政策文献,早有端倪。在日本的政府文书和学术文献,产业政策常被分为两类:一类是所谓“结构化产业政策”,其特征是政府通过公共资源的倾斜性配置,对产业结构的变动产生影响,其中包括对某些产业的升级所产生的影响;另一类是所谓“合理化产业政策”,其特征是政府通过促进企业间的沟通协商合作,推进制度与组织的合理化,其中包括提升产业共享型和产业专属型公共物品提供水平(宋磊,2016)。

   在国际学术文献中,产业政策常被分成选择性与功能性两类。这一划分最早是在一篇有关技术政策的文献提出来的(Lall and Teubal, 1998),后来在产业政策的文献中也得到广泛使用(Bianchi and Labory, 2006; Pelkmans, 2006; Lall, 2013)。实际上,产业政策与技术政策无论在现实世界中还是理论分析也常常交织在一起(Lall, 1996)。

选择性产业政策(selective industrial policy)旨在促进特定的行业甚至特定的企业取得快速发展,这些特定的企业常被称为“国家冠军”(national champions)(Falck,Gollier, and Woessmann, 2011)。选择性产业政策又被称为“纵向产业政策”(vertical industrial policy),或部门性/专属性产业政策(sectoral/specific industrial policy)(Pelkmans,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信公号“顾昕”

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