陈文胜:改革开放以来中央一号文件的回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 895 次 更新时间:2018-01-16 20:07:09

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陈文胜 (进入专栏)  

  

   无论进入什么时代,农业在国民经济中基础地位决不能动摇。尤其是作为人多地少的全球人口大国,农业发展的国家战略地位不言而喻。因此,“中央一号文件”逐渐成为中共中央重视三农问题的专有名词,强调作为“重中之重”的地位,主导着中国农业发展的政策变迁,推动中国农业发展的不断转型,确保了全球人口大国的粮食安全,实现了工业化和城镇化的持续推进,才有震撼世界的中国经济发展奇迹。

  

   一、中央一号文件三农政策的历史演进

  

   中国农村改革,经历了三大阶段。第一阶段,实行家庭联产承包责任制,主要是调整国家、集体和农民三者之间的利益关系。第二阶段,推进税费改革,主要是调整国家与农民的利益关系。第三阶段,实施城乡一体化发展战略,主要是调整国家与农民、集体的利益关系。到目前为止,党中央一共下发了19个一号文件,在不同的年代背景下各有侧重,从中可以观察中国的农村政策轨迹和改革路径。

  

   1.全面启动农村改革的关键时期

  

   1978年到1995年是中国农村发展最具活力的时期,从1982年开始到1986年连续下发了5个三农一号文件,主要是放活农村,放活农民,拉开了中国农村乡村经济繁荣的序幕,解决了8亿农民的温饱问题。

  

   当时改革开放之初,农民是受惠最大的。多劳就能多得,勤劳就能致富,乡村处处都充满着积极向上的力量。由于那时是食品短缺的时代,改革使最贫困的群体、最落后的乡村最先富起来。1985年,新中国第一次出现了农村消费占全国绝对比重的态势,农村社会商品零售总额占全国的64%。乡村经济就得到全面繁荣,尤其是乡镇企业的快速发展,在国民经济中的地位不断上升到近一半的比重,拉动了重化工业的增长,有了上世纪八十年代中期中国经济的“黄金增长”,从而成为了后来中国工业革命的源头。

  

   2.改革重心全面向城市和工业转移的阶段

  

   从1987年开始到2003年连续17年没有出台三农一号文件,是中国改革的重心全面向城市和工业转移的阶段。到1995年就是一个转折点,农业、农村、农民就开始出现了重大问题,一直到2003年,形成了后来所谓的“三农”问题。

  

   导致“三农”问题发生的根本原因是什么呢?除了农业产业转型升级的矛盾外,根本原因就是全党全国的中心工作向工业化和城镇化转移。由于农村改革释放了巨大的活力,取得了卓越的成就,就都认为农村的问题已经不很重要,而且还要支持和让位于工业和城市,实现了所谓的发展战略转移。这段时期,尽管国家财政收入在不断快速攀升,但包括公共产品和公共服务等各级政府的财政投入都在县城以上,农村不仅没有什么投入,还要征收各种名义的税费,以养活县乡干部,支持城市发展。那时候县委书记对乡镇干部要求的名言是,“有钱能办事的干部不是有本事的干部,只有没钱能办事的干部才是本事的干部”。有钱办事谁不会办?而没钱怎么办事?向农民要钱,而且一切都是以人民的名义。修公路向农民集资:人民公路人民修,修好公路为人民;办电力向农民集资:人民电力人民办,办好电力为人民;建公安局向农民集资:人民公安人民建,修好公安为人民;建法院向农民集资:人民法院人民建,修好法院为人民。凡此种种,大量的现代化建设,都是向农民要钱。尤其是处于中国人口高峰期,需要不断扩大农村中小学的规模,从而需要大规模的资金来建学校,而各级政府对县城以下的农村学校基本上没有什么投入,也同样是向农民集资:自己的孩子自己爱,自己的学校自己盖。所以,由于这样一个制度和体制,“三农”问题就爆发了。

  

   “三农”问题必然会引发农村基层政权问题,并引发基层党群关系、干群关系不断恶化,乡村组织空心化,公信力快速下降,也由此带来了农村基层社会稳定问题,导致长期积累在农村基层的矛盾集中爆发出来。在2003年以前,农民抗税抗粮、集体上访和群体性事件不断发生最引人注目,特大群体性事件的不断增加,成为中国农村的普遍现象和主要问题。

  

   以湖南省衡阳县为例,在2003年前发生农民抗税抗粮、集体上访和群体性事件就高达100余次;其中较大的涉农群体性事件,1995年1个、1996年2个、1998年4个、1999年3个,涉及到10个乡镇。其中衡阳县三湖镇1999年就发生了一个震惊全国的恶性涉农案件,就是镇政府在收取农民统筹提留和进行计划生育工作时,与农民发生了严重冲突,打伤了上百名农民,湖南省委以1号文件进行了通报批评,十多名镇干部分别受到党纪、政纪处分,有的甚至被追究刑事责任,县委书记被免去职务。

  

   现在来回顾这个事件,干部作风问题无疑是一个导火索,而全国性的农村经济发展问题是事件发生的根源。1993年之前三湖镇农民的稻谷在田间就被抢购了,价格曾经一度飙高到83块钱100斤。以当时的购买力和物价水平,这样的价格就无疑大幅度地提高了农民的农业收入。到1999年的时候,粮食价格下跌到30块钱100斤,而且粮站还打白条,三湖镇有一个农民卖粮时愤怒地把稻谷倒在河里。一方面谷贱伤农,另一方面农民负担因而居高不下,如三湖镇当时全面进行中小学危房改造和乡村道路建设,每亩田一年上缴税费最高达170元多元。农民本能地喊出了三句口号:“农村的出路在抛荒,农业的出路在缺粮,农民的出路在进城”。这就是为什么在2000年前后有这么多农民抛荒,因为种得越多就亏得越多。所以,全国粮食产量在1998年达到最高峰,接着粮食产量连续五年下降,在2003年降到最低点。李昌平在2000年3月致信国务院领导,指出“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。

  

   古今往来,农民越穷,国家就难以稳定。2003年以前这样的群体性事件不断发生,规模不断扩大,这就不仅仅是经济问题,更是一个政治问题。而政治是经济的集中表现,农村政策最终目的是为了保障的农民根本经济利益,这是在中国农村政策所必须具有的最大政治性。因此,中国的三农问题归根到底是经济问题,核心是农民的利益问题。当农民的根本经济利益得不到保障时,再牢不可破的干群关系也难以维系。

  

   到2003年的时候,全社会终于意识到三农问题是中国的头等大事。在工业化、城镇化的大趋势中,必须要加强农业在国民经济中的基础地位。特别是学术界对拉美化陷阱展开了讨论,不少观点认为拉美化问题出现的原因之一就是牺牲农业成就工业,尽管带来短暂的繁荣,但最终使工业化、城镇化难以持续,也就敲响了中国的警钟。

  

   3.实施“以工补农”、“以城带乡”的发展战略时期

  

   “三农”问题发生了,然后就是政策转轨。2002年11月党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展,2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首,2004年一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策,是推动后来实施“以工补农”、“以城带乡”发展战略的先声,是自此以后所有一号文件含金量最高、政策效应最好、措施执行最有力的一个。2004年9月党的十六届四中全会正式提出“两个趋向”的重大历史论断。

  

   在2004年当年就快速地化解了农业经济问题,扭转了连续5年下降的局面,粮食总产量达4.69亿吨,比2003年增产3877万吨,增长9%,从此便连续增产了十多年,刷新了世界农业发展的历史记录。2004年农民人均纯收入为2936元,比2003年增加314元,增长12%,扣除价格因素,实际增长6.8%,增幅居过去七年之首。以2004年一号文件为基础,奠定了把解决好三农问题作为全党工作重中之重的地位。2006年彻底取消了农业税,继续实行最低收购价,粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴只增不减,农村基础设施建设等各项投入不断加大,逐步全部免除农村义务教育学杂费,新型农村合作医疗逐步扩大等等,从2004年到2016年,是中国工业反哺农业的新时期,农业发展进入新阶段。而且国民经济从2004年到2007年连续四年以10.0%以上的速度增长,实现了国民经济和农业双赢的局面。

  

   以2004年湖南省衡阳县三湖镇的调研为例,首先是2004年的中央一号文件发出了明确的政策信号,提出对农村实施多予、少取、两减免三补贴的政策,推出了与农民种粮有着密切联系的举措:实行最低收购价,减免农业税和农业特产税,实行种粮直接补贴、良种补贴和农机补贴,农民每亩可以得到11块钱的直接补贴,三湖镇农民共得到减免和补贴人均就达50多元钱,十分明显地起到了调动农民生产积极性的政策杠杆作用。按照2004年一号文件规定,最低收购价早稻为每百斤70元、中晚籼稻为每百斤72元和粳稻为每百斤75元,而在实际收购时,市场价格每百斤普遍都高出2元钱以上,比2003年前价格最低的时候价格每百斤高出40多元。2003年三湖镇抛荒达40%以上,农民年收入不足千元。2004年仅早稻一项三湖镇全镇总产量就达850万公斤,比往年增加了50%。按增加粮食总产量计算,全镇农户人均增收1100元。全镇还增加了21台大型农机。到8月底,三湖镇全年的农业税便征收完毕,其征收速度和上交率是1995年以来最快、最好的一年。

  

   可以说,2004年一号文件的三农政策是一个历史拐点,是一个划时代的转轨。

  

   4.农业发展进入由总量不足向结构性矛盾转变的战略转型时期

  

   2004年到2015年实现了粮食产量“十二连增”,农民收入“十二连快”,使中国农业发展处于历史上最好的时期,彻底打破了“谁来养活中国”的预言,中国从来没有像今天这样远离饥饿的恐惧。伴随国民经济的快速发展,城镇居民收入的快速增长、消费水平的快速提升,农产品消费进入结构转型期。由于告别了食品短缺时代,农产品从卖方市场逐渐转变为买方市场,而农民的生产与市场脱节,造成供不应求与供大于求同时并存,农业供给呈现阶段性、结构性供需不对称的过剩特征,导致粮食“高产量、高进口和高库存”的“三量齐增”现象出现。因此,农业发展供需关系的演变,由改革开放前的强制性农村生产满足城市消费、到改革开放后由农民生产主导市场消费、再到近期由市场需求主导农产品供给,这样一个由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁。为什么呢?农产品确实是多起来了,但品质好的不多,特别是优质的、绿色的不多,消费者放心的农产品不是很多,而国外进口的又越来越多。

  

2016年中央一号文件开头第一句话就是明确已进入新的历史阶段,而不是阶段性的变化。这是对中国农业发展进入战略转型的关键阶段的重大判断,要求推进农业供给侧结构性改革,标志着中国农业农村发展思路的重大转变。文件提出在确保农业生产能力、农民增收、农村稳定三条底线的基础上,把改善供给结构、提高供给质量作为主攻方向。因此,以市场需求为核心优化资源配置,实现由注重数量增长向更加注重质量要求转变、由生产导向向消费导向转变、由政府直接干预价格向市场决定价格转变、由单纯粮食安全战略向多重战略目标转变,(点击此处阅读下一页)

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