贾康:展望2018,试谈房地产税改革

选择字号:   本文共阅读 614 次 更新时间:2018-01-12 00:56:33

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贾康 (进入专栏)  

   (本文系贾康先生在财新上海论坛上的发言)

   谢谢主持人。尊敬的到会各位领导,各位专家,各位嘉宾,各位朋友,大家好!很荣幸受到邀请参加我们这个论坛。前面两位专家的发言我听了以后都深受启发,刚才主持人也说了,希望我主要讲一讲房产税改革这方面的认识。因为我原来也准备了对于十九大以后的经济谈点看法,还是忍不住,先要谈一些对于十九大以后我们经济运行的框架性看法,而我认为这个框架性看法会自然而然引到怎样改革、包括房产税改革这个主题上。

   我的基本认识是中国的宏观经济运行如果考察一下龙头指标的情况,就是2015年四季度以来我们现在是9个季度以上在6.7-6.9这个速度平台上运行,换一句话说,整个宏观经济2011年以来的下行中间,我们实际上已经运行在探底的检验期,而且这个检验期已经中期化了,平台上的宏观经济伴随着的亮点在不断增加。所以,我的核心观点就是我们应该乘势力求完成经济下行过程中的探底企稳,所谓探底以后还要企稳,是指要使地方政府、企业、市场主体层面摆脱继续下行的焦虑,确立L型的转换。这个大写的L型尾巴拉出来了,现在已经看到有这样一个明显的态势了,要让各方的预期也真正稳在这个平台的运行上,争取让它运行个八年、十年,时间当然越长越好,关键是质量和效率要提高,在提高增长质量的轨道上,使我们的新常态由新入常。

   在这个核心观点旁边,我愿提一下应媒体朋友之题,对2018年说的一个寄语。我想了四句话,第一句,巩固企稳向好;第二句,避免低级错误;第三句,力求由新入常;第四句,锐意改革攻坚。对第二句话稍微解释一下,媒体朋友也问,你说的低级错误指什么?好像听着有点儿刺耳。我是觉得确实应该正视我们现在存在的问题。十九大刚刚非常明确地强调了要满足人民对美好生活的需要,实际生活中间我们却看到了一些令人不安、我认为属于低级错误层面的问题。我们推进环保,疏解首都非核心功能,消除火灾隐患,在能源方面升级换代以气代煤,方向都完全正确。但是在操作中间,公共权力在手,以为可以任性地、蛮横地、不讲求“关心群众生活注意工作方法”地去急于“刺刀见红火线立功”,对底层百姓的生计和就业形成了大冲击,引起了社会的不安,特别是形成了经济问题有可能社会化和政治化的干扰。这不是低级错误吗?类似这样的动作如果一犯再犯,我们再好的形势也可能被这种不良因素对冲而难以如愿地乘势向前,进入“由新入常”的境界。

   第四句话,就是我认为供给侧结构性改革是构建现代化经济体系的主线,其包含的改革到了深水区,攻坚克难的任务已经表现为实际生活中形成的历史性考验。房地产税改革是供给侧改革中间一个“啃硬骨头”的典型。狭义上讲,这个改革是要解决的,是我国不动产里消费性质住房持有环节上的税收,要从无到有。上海、重庆两地已经有这方面的本土改革试点,十八届三中全会要求“加快房地产税立法并适时推进改革”,但迄今为止一直未见“加快”。

   说到这个税,是直接税,特别要正视社会上普遍的“税收厌恶”在此表现得尤其强烈,这是自然而然的——企业也好,家庭和个人也好,谁也不想多交税。虽然有些同志有反向思维,知道一个国家不可能没有税收,我们应该更多考虑怎么样给国库做贡献,那就应该得到管理部门表彰的。但在实际生活中,经济学分析框架下大家总是希望在物质利益引导行为这方面更多按照经济人的分析模式来认识,确实大众不可避免地存在着税收厌恶。但既然一个具体的约束条件是我们人类社会一个个客观存在的经济体,都是以民族国家、主权国家的形态存在,那么各级政府作为国家的政权体系,为履行其职能,必然先要解决“钱从哪里来”的问题,然后才能解决怎么样履行职能“把钱用到哪里去”的问题,因此税收不可回避。在社会成员普遍存在税收厌恶的情况下,还是要凝聚共识,讲清道理,力求认识规律,推进应有的税制建设。在这个视角上,聚焦住房保有环节上中国直接税为什么要从无到有,可明确地讨论下面几个层次的基本认识。

   应充分肯定房地产税改革会产生有效制度供给的正面效应。这种正面效应至少要强调四条:

   第一,对于大家都关心的房地产市场健康发展,中央已经强调了相关的长效机制,是必须建设好基础性制度,而基础性制度建设的任务之一,也是打造长效机制不可回避的任务之一,就是要考虑在住房的持有环节上形成必要的成本约束。依法的税收正是大家都可预期的一种成本约束,把这个机制建立起来以后,它会引导和调整方方面面的预期,使我们的房地产市场的运行及其价格表现更沉稳,这样从长远发展来说其健康程度就提高了。因为此税可以使那种肆无忌惮的炒作因素得到遏制,也会使供需互动中“内生地”提高土地的集约利用程度,减少已经形成的住房空置率。试想现在空置的这些住房,如没有持有环节的成本,可以一直等着,但如果有了这个税,房主哪怕不急于出手卖掉房子,也会考虑把空置房投入租房市场去对冲税收形成的经济压力,那就会使整个社会把有效房源供给潜力的很大一块,变成了现实的有效供给,使房市供需情况得到一定好转,而且以后还会引导更多的人考虑在出手买房的时候很实惠地首选中小户型。一定会促使开发商增加中小型供给,从而提高我国建成区扩大过程中土地的集约利用程度。而这些综合在一起,就是由此税对房地产市场产生了“压舱促稳”的作用,增加了健康因素。

   第二,这个改革是在构建地方政府职能合理化和地方财源建设相互内洽的机制,配合我国搞市场经济不能不搞的分税制,解决怎样在1994年建立的分税制框架中把分税制在省以下的地方基层落实的问题。我国现在实际上地方税体系远未成型,省以下没有真正进入分税制状态。大家所批评、抨击的“土地财政”的偏颇、短期行为的特征、这些年仍然未能很好消除的基层财政困难,以及地方政府热衷于搞隐性负债等问题,与体制上的缺陷有内在关联,只有把分税制在省以下真正贯彻落实,发挥它的正面效应,才能消除这些弊病。对地方政府职能,早就强调应该使之专心致志去做公共服务,优化本地投资环境,让企业在市场公平竞争中充分发挥活力。那么政府如果真的这么做,它的财源怎么来?一个地方政府辖区内如果公共服务做得好,投资环境优化,当地的不动产就进入升值轨道,开征房地产税的情况下,每隔几年要重评一次税基,是按照市场的基准来做税基评估,那么每一次重评税基,都是地方政府尽职尽责、履行好自己职能而带来的财源建设的套现机会。这样,一个地方政府怎样完成职能转变和怎样实现它财源建设的优化,就内洽地形成了一个体系里可打通的制度建设问题,这个正面效应的意义当然是非常重大的。

   第三,它也是优化国民收入再分配机制,以支付能力原则来适当调节收入和财产拥有者的高端、减少全社会税收痛苦程度的一个势在必行的改革。中国现在人民美好生活的需要,包括物质文明层面的、精神文明层面的,还有人的全面发展,以及我们整个社会的和谐,民主化、法治化所有这些内容,其中不仅要有人均收入的上升,同时还要有效地抑制“两极分化”。这些年,中国社会居民收入差距的拉开,很大程度上是伴随着财产配置状态的。现在如果说在这方面要加强再分配优化的机制,不是说这一个房地产税机制就会解决一切问题,但是这个机制是必须配上去的。税不是万能的,但是不发挥税收的再分配优化作用又是万万不能的。在中国走向现代化的过程中间,国际经验和我们自己实践经验都表明,这种直接税是在贯彻支付能力原则,使收入分配和财产配置方面情况能够减少悬殊程度。在高端上调节收入分配和财产配置,整个社会收入分配的格局里,直接税的比重上升了,那么间接税就可以下调。按照经济分析,间接税归根到底主要是消费大众在最终消费环节承受的,实际上就联系着老百姓现在说起来深恶痛绝的什么“馒头税”、“月饼税”。实际生活中,这些其实在中国一直存在,而这些年老百姓税收意识提升,意识到这个事情以后,有些人就要跳着脚骂娘,感受到了很大的税收痛苦;如果在税制结构中更多地以抽肥补瘦式的调节机制来形成增加直接税比重、降低间接税比重新格局,整个社会的税收痛苦程度是下降的——因为这时高收入端的人们虽然也增加了一些税收痛苦,但是增加的税负所带来的税收痛苦,一定小于低收入端人们减小税负所消除的税收痛苦,因为高收入者只是在“享受资料”层面让渡了一些物质利益,不像低收入阶层是在“生存资料”层面作的利益让渡,同样一个税负绝对额所导致的社会痛苦程度,就低下来了,整个社会由此而更和谐了。有高收入特征的这些人群,不是说他们都有什么不良行为,很多就是自己的理财技术路线对头,这些年间在财产、不动产价格于整个比价关系里上升情况下,合法合规地不断在房地产领域里做些操作,自然而然收入也就上去了,这时给他们加一些税收负担,虽然也有点痛苦,但实际上不会伤筋动骨。他们这一点税收痛苦冲抵了消费大众底层很大的一块税收痛苦,所以使整个社会更和谐了。

   第四,这一税制改革具有促进民主化、法治化的意义。这个税收是在社区和地方基层来运行的地方税,涉及千家万户,老百姓自然而然就得向你政府间我收的这个税是怎么用的,于是百姓就要更多知情,并参与公共资源的配置和地方公共事务管理。这种参与机制是会自然而然由这个税收催生起来的,也会倒逼我们在基层自下而上地发展民主,使中国现代化所不可缺少的公共资源、公共事务这个领域里的公众参与、民主化、法治化的制度机制,进入一个有现实动力支持的“走向共和”的建设过程与进步过程。这个意义当然又是非同小可。中国自辛亥革命以来“走向共和”就是要把民主和法治结合在一起进入现代化。实际生活中改革有那么多的困难,但是形势比人强,我们推进改革看起来这是一个从经济视角的推动,实际上按照美国“进步时代”的历史经验,它一定会促使这个税制和预算制度、公共参与,以及各种各样公众有知情权以后推动的监督权、质询权、建议权等等,合成一个整个社会民主化、法治化轨道上的进步过程。这项进步对于中国的意义又是不言而喻的。

   这个层面说完了以后,接着我们还可以再看一下中央一贯的指导思路,当然也需要对照一下实际的情况。多年以来,中央凡是形成白纸黑字的文件,从来都是非常明确地强调了房地产税改革这个方向。上海、重庆两地的试点,那是基于已经有80年代后期全国人大对国务院的授权,在房产税概念之下加入了非经营性的房产也要接受这个税制调节的改革内容,所以称为房产税的试点。它实际上就是对应到十八届三中全会“60条”所说的“加快房地产税立法并适时推进改革”的这个改革任务。前面有了本土的试点试水,三中全会又有明确的立法要求,而且配合着三中全会所说逐渐提高直接税比重这个改革任务。

当前在特朗普减税冲击之下,中国一方面需要努力为企业减负,另外一方面,必须认识到为促使我们的税制现代化,外部压力应变为完成税制配套改革任务的动力。党的十九大报告明确要求,加快建立现代财政制度,深化税收制度改革,健全地方税体系,房地产税显然就是以后有望成长为地方税体系里一个大宗稳定收入来源的主力税种之一。一开始建框架的时候,对税收的贡献还不会那么特别明显,因为一开始需要柔性切入,而以后如看这个税收的成长性,自然而然是非常有希望成为地方税体系里的一个支柱财源的。这些中央十分明确的要求,在实际工作中必须遗憾的指出,已形成了实际进展和中央要求间明显的反差。我们这个改革是步履维艰。在立法方面中央说加快,现在几乎还是寸步未动,本届人大明确地把这个事情扔到了下一届人大。今年两会是本届人大最后一年,发言人傅莹女士说房地产税不进入今年的立法过程,也就是说下一个五年再议。当然,我们实际生活里税制改革的难度,确实体现了总书记所说的“冲破利益固化藩篱”的难度。已经形成了这么多的既得利益,一拖再拖,就是不能按照中央的精神加快立法。社会舆论方面如在网上看,似乎多数人的意见也是反对的,体现着前面所说的“税收厌恶”。但是我们的希望之所在,是如果进入一个立法过程以后,将在阳光化的环境之下大家一起讨论而各自摆道理,通过摆道理讲各自论据的方式,来理性地形成最大公约数。这其实是一个最重要的具有专业化、规范化水准的“税收法定”过程。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:贾康学术平台

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